Auteur: Piet de Wildt
Dossier: Klimaatadaptatie – Vluchten kan niet meer
Editors: Vincent van den Bergen en Rob Schoonman
De meeste aandacht bij klimaatverandering gaat doorgaans uit naar het terugdringen van de emissie van broeikasgassen: mitigatie. Het Klimaatverdrag biedt echter ook de basis voor het omgaan met de gevolgen: adaptatie. Daar ging een traject aan vooraf.
De wetenschappelijke impuls
In de jaren 70 van de vorige eeuw is onder meteorologen een groeiende bewustwording waarneembaar van de stijgende CO2-concentratie in de atmosfeer en de gevolgen daarvan voor de mondiale temperatuur. Dit inspireerde de Wereld Meteorologische Organisatie (WMO) tot de Eerste Wereld Klimaat Conferentie (1979). Daar werd geconcludeerd dat een versterkt broeikaseffect, als gevolg van de antropogene CO2-emissies sinds de vroege 19e eeuw, zeer waarschijnlijk een nog niet eerder voorgekomen mondiale temperatuurstijging tot gevolg zal hebben. Op zijn beurt leidend tot klimaatverandering met potentieel ernstige gevolgen voor de maatschappij, economie en ecosystemen wereldwijd.
In het volgende decennium werd een groot aantal wetenschappelijke conferenties gehouden, waar niet alleen een stevige impuls werd gegeven voor onderzoek om de onzekerheden te verkleinen, maar ook de toenemende consensus en urgentie vorm kregen.
Dit genereerde ook politieke aandacht. Nederland organiseerde de eerste mondiale klimaatconferentie op ministersniveau (Noordwijk, november 1989), waar 68 landen aan deelnamen. Voor een aantal ministers was dit de eerste kennismaking met het klimaatprobleem, voor anderen een eerste podium om weerstand uit te spreken tegen emissiebeperkende maatregelen. Niettemin waren noodzaak en urgentie van actie ook op
politiek niveau geland, wat mag blijken uit de oproep voor een Klimaatverdrag in de ministeriele verklaring van de Tweede Wereld Klimaat Conferentie (1990).
Terugkijkend mogen we dit decennium beschouwen als een cruciale transitie periode: van wetenschappelijke bezorgdheid over de gevolgen van de gemeten toename van de CO2-concentratie in de atmosfeer, naar politieke actie. Daarbij is de Tweede Wereld Klimaat Conferentie te zien als het moment waar wetenschappelijk bewustzijn en actie, gezelschap kreeg van politiek bewustzijn en actie.
De politieke opvolging
In december 1990 werd VN-resolutie 45/212 aangenomen waarin het ‘Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change’ (INC-FCCC of kortweg INC) wordt ingesteld. Het INC kreeg als opdracht ‘an effective framework convention on climate change, containing appropriate commitments, and related instruments as might be agreed upon’ op te stellen, gereed voor ondertekening tijdens de ‘United Nations Conference on Environment and Development’ (UNCED, Rio de Janeiro, 1992).
Vanaf dag 1 lag de nadruk in de onderhandelingen in het INC op emissiereductie. Daarbij doemde al snel een controverse op tussen de VS en de EU over de concreetheid van tekst.
- VS tekst over ‘beleid en maatregelen’: goede wil tonen, beleid ontwikkelen, geen afrekenbare doelen, implementatie later;
- EU tekst over ‘doelen en tijdpaden’: nu committeren aan bindende en ondubbelzinnige doelen, te bereiken in een specifieke tijdperiode.
De inzet op emissiereductie kwam met name voort uit het breed gedeelde standpunt dat voorkomen van klimaatverandering de eerste prioriteit zou moeten zijn. Adaptatie aan de gevolgen van klimaatverandering kreeg nauwelijks aandacht.
Op dat moment niet echt bevreemdend, er bestond destijds weinig twijfel dat effectieve emissiereductie tijdig kon worden gerealiseerd zodat de negatieve effecten – zo die al zouden optreden – minimaal zouden zijn. Dit werd gesteund door verklaringen van vele ontwikkelde landen, waarin zij de intentie uitspraken om hun emissie te stabiliseren in 2000 op het niveau van 1990 en verder te reduceren in de jaren daarna.
Niettemin werd de kwetsbaarheid van ontwikkelingslanden voor de gevolgen van klimaatverandering consequent in discussie gebracht, met name door vertegenwoordigers van kleine eilandstaten, laaggelegen kustgebieden en droge (woestijn)gebieden. Voorts, ter onderstreping van hun belang, maakte Ghana namens G77 duidelijk dat “… the first and fundamental objective of developing countries was to achieve better standards of life for their people. To that regard economic growth and the eradication of poverty are paramount, also in the context of climate change.”
Weliswaar werd ook door ontwikkelde landen gewezen op potentiële negatieve effecten, maar vooral ter illustratie van de mogelijke consequenties van nietsdoen op het gebied van emissiereductie en onder vermelding van de grote onzekerheden. Dit voedde mogelijk de zorgen in ontwikkelingslanden dat voornemens en beleid voor emissiereductie wellicht minder bindend en effectief zouden kunnen uitpakken dan voorgespiegeld en dat klimaatverandering sneller en heviger zou kunnen optreden dan verwacht. Zij beargumenteerden daarom dat actie naar aanleiding van de gevolgen van klimaatverandering, inclusief adaptatie, onderdeel moest zijn van het beoogde klimaatverdrag.
In de eindtekst voor het Verdrag staan dan ook artikelen die aan deze opdracht voldoen, maar die bevatten geen concrete verplichtingen of bindende toezeggingen. Sterker nog, omdat het onduidelijk blijft hoe de negatieve effecten van klimaatverandering moeten worden gedefinieerd en gemeten en wat kwalificeert als adaptatie, mag het effect van deze artikelen als concrete stimuli voor adaptatie actie worden betwijfeld.
Dit vage en niet-bindende karakter van de adaptatie relevante artikelen is ook benoemd door de ontwikkelingslanden, getuige het rapport van de laatste vergadering van het INC (INC5-2) waarin expliciet staat: “Developing countries further hoped that in the coming years there would be more definite commitments on the part of their negotiating partners so that the adverse effects of climate change could be effectively mitigated while allowing for sustainable development.”
Hieruit mag blijken dat ontwikkelingslanden toen al serieuze twijfels hadden bij de haalbaarheid van beleid, acties en maatregelen op het gebied van emissiereductie die in het Verdrag waren overeengekomen. En daarmee zorgen wat betreft de aanpak van de gevolgen van klimaatverandering en adaptatie in het bijzonder.
Dit brengt de vraag op waarom de ontwikkelingslanden toch instemden met de tekst van het Verdrag. De belangrijkste redenen daarvoor moeten worden bezien in de toen heersende tijdgeest en de stand van klimaatkennis van de vroege jaren 90 van de vorige eeuw:
Krachtenevenwicht: Ontwikkelde landen hadden het voordeel van grote delegaties met specialisten per thema en daarmee de capaciteit om het debat te domineren. Hun focus lag op emissiereductie; adaptatie was van secundair belang en zeker niet urgent.
Delegaties van ontwikkelingslanden bestonden veelal uit één persoon, die slechts een of enkele thema’s kon volgen. Daarbij maakte het complexe, juridische karakter van de tekstvoorstellen het moeilijk om de reikwijdte, nuances en implicaties te doorgronden, zeker voor personen voor wie Engels niet de moedertaal is.
Grenzen aan samenwerking: De beperkte capaciteit van de delegaties van ontwikkelingslanden noodzaakte tot onderlinge samenwerking en het vormen van gedeelde standpunten. Dit vroeg veel en langdurige coördinatie tussen en tijdens INC-sessies, waarbij de effectiviteit werd gehinderd door wisselende bemensing van delegaties in verschillende INC-sessies, tegenstrijdige belangen en beperkte communicatiemogelijkheden.
Meer specifiek bestond er binnen G77 een tegenstelling tussen landen met belangen in de fossiele brandstof sector – die klimaatverandering ontkenden en mogelijke gevolgen bagatelliseerden – en andere ontwikkelingslanden die beducht waren voor de effecten van klimaatverandering. Standpunten van G77 waren daarom gewoonlijk een compromis tussen deze beide uitersten en vaak niet concreet en niet effectief genoeg om eenduidige tekst voor adaptatie te realiseren.
Kortom, we mogen vaststellen dat de groep van ontwikkelingslanden intern verdeeld was, personele capaciteit en expertise ontbeerde en tegenover een enorme overmacht van de ontwikkelde landen stond. Dit, tezamen met een algemeen geloof in tijdige en effectieve emissiereductie en de druk om de tekst van het Verdrag goed te keuren zodat het bij UNCED kon worden ondertekend, maakt het aannemelijk dat – weliswaar met gerede twijfel – de tekst door de ontwikkelingslanden werd gezien als het best bereikbare op dat moment.
Piet de Wildt was van 1992 tot 1997 (COP3, Kyoto) betrokken bij de onderhandelingen in het kader van het Klimaatverdrag. Van 2016 tot zijn pensionering in 2021 was hij primair verantwoordelijk voor de vorming en inbreng van de Nederlandse standpunten en visie op het gebied van adaptatie in de context van het Klimaatverdrag.
Commentaar Vincent van den Bergen, hoofdredacteur VN Forum dossier over klimaatadaptatie
De jaren na 1992 groeit de aandacht voor klimaatadaptatie, aanvankelijk langzaam maar de laatste jaren is dit in versnelling gekomen. Dit niet in de laatste plaats door het grote financiële belang dat een primaire plaats heeft gekregen in de onderhandelingen. Nederland heeft zich herhaaldelijk ingezet voor meer financiële steun aan ontwikkelingslanden. Onder meer met conferenties in 2004 (Energy for Development, Noordwijk) en 2006 (Make Markets Work for Climate, Amsterdam). In Kopenhagen werd afgesproken te streven naar een bedrag van 100 miljard dollar aan steun voor ontwikkelingslanden. De aandacht gaat nu ook en vooral uit naar een substantieel deel voor klimaatadaptatie. In een separaat artikel van het VN Forum-dossier over klimaatadaptatie gaat Rob Schoonman in op de ontwikkelingen met betrekking tot kennisontwikkeling voor klimaatadaptatie.
