Auteur: Rob Schoonman
Dossier: Klimaatadaptatie – Vluchten kan niet meer
Editors: Vincent van den Bergen en Rob Schoonman
Zoals in het artikel van De Wildt van dit VN Forum dossier over klimaatadaptatie is beschreven, voorziet het Klimaatverdrag uit 1992 in de rudimentaire basis voor samenwerking aan klimaatadaptatie. Zo bevat article 41 de commitments:
‘4.1 (e) Cooperate in preparing for adaptation to the impacts of climate change; develop and elaborate appropriate and integrated plans for coastal zone management, water resources and agriculture , and for the protection and rehabilitation of areas, particularly in Africa, affected by drought and desertification, as well as floods.
4.4 The developed country Parties and other developed Parties included in Annex II shall also assist the developing country Parties that are particularly vulnerable to the adverse effects of climate change in meeting costs of adaptation to those adverse effects.’
Maken we een sprong naar februari 2020 dan treffen we in het ‘Nationaal Perspectief Klimaatadaptatie’2 de volgende tekst aan:
‘… Pas in 2015 in Parijs (COP 21) is besloten om ook in te zetten op klimaatadaptatie. Klimaatadaptatie is dan ook een relatief jong onderzoeksveld, waar meer inzet op nodig is. Het is nodig om een langjarig kennis- en monitoringsysteem op te zetten om: • leemten in kennis over klimaatrisico’s aan te vullen; • aan de hand van regelmatige en systematische risico-assessments zicht te krijgen op de mate waarin door de jaren heen de klimaatrisico’s worden gereduceerd (‘outcome-monitoring’). Beide zijn nodig als basis voor beleid. Het Directeurenoverleg NAS en de Stuurgroep DPRA (Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie) willen komen tot één gezamenlijke kennisprogrammering voor klimaatadaptatie. Niet alleen het ontwikkelen van kennis is belangrijk. Ook de (sectorspecifieke) verspreiding hiervan vraagt aandacht. Dit kan door actieve verspreiding van kennis via congressen, bijeenkomsten, spreekbeurten. De grote nationale NAS-congressen van 2018 (over hittestress) en 2019 (klimaatadaptatie-breed) hebben in een behoefte voorzien en zijn enthousiast ontvangen. Aanbevolen wordt om deze lijn door te trekken.’
De passage ‘Pas in 2015 in Parijs (COP 21) is besloten om ook in te zetten op klimaatadaptatie. Klimaatadaptatie is dan ook een relatief jong onderzoeksveld’ en de daaruit geformuleerde voornemens suggereren dat ook in Nederland de kennis- en beleidsontwikkeling ten aanzien van klimaatadaptie pas vanaf 2015 plaatsvond. Dat vraagt om een stevige nuancering.
Aanpassing aan klimaatverandering onderkend
Zo werd al vanaf eind jaren 80 van de vorige eeuw, volgend op frequente perioden van hoogwater in het Rivierengebied, baanbrekend gedacht en gewerkt aan ruimte voor de grote rivieren (zie tekstblok onderaan). Toen er zelfs 250.000 inwoners uit het Rivierengebied moesten worden geëvacueerd (31 januari 1995) groeide het bewustzijn dat er meer aan de hand was: de noodzaak tot aanpassing aan de reeds optredende klimaatverandering werd ook in Nederland steeds breder erkend.
Begin 21e eeuw ontstaat op Nationaal niveau de behoefte aan beleidsrelevante kennis over klimaatverandering en aanpassing. In de veronderstelling dat het merendeel van de klimaateffecten om ruimtelijke oplossingen zouden vragen werd besloten tot een nationaal onderzoeksprogramma ‘Klimaat voor Ruimte.3 Daarin werden de gevolgen van klimaatverandering onderzocht en manieren om daarmee om te gaan. Dit werd toegesneden op het ruimtegebruik, ter ondersteuning van de besluitvorming over de toekomstige inrichting van Nederland. De hieruit vervolgens voortkomende onderzoeksvragen vormden mede de basis voor de in 2007 door het toenmalige ministerie van VROM gegeven opdracht een onderzoeksprogramma op te zetten om Nederland klimaatbestendig te maken.4 Door een verdubbeling van het budget middels cofinanciering door belanghebbenden kon bijna € 200 miljoen worden ingezet om in het programma ‘Kennis voor Klimaat’ gedurende 7 jaar kennis, instrumenten en diensten te ontwikkelen voor het klimaatbestendig maken van Nederland.
Tegelijkertijd werd door het toenmalige kabinet in 2007 een Delta(advies)commissie voor de waterveiligheid en zoetwatervoorziening ingesteld. Dat leverde op korte termijn belangrijke adviezen op die werden vastgelegd in het nationaal Deltaprogramma met een onafhankelijke Deltacommissaris en een apart fonds het Deltafonds.
Europese Adaptatiestrategie
Inmiddels zat men op Europees niveau ook niet stil. Door de Europese Commissie werd in juni 2007 het EU-Groenboek Klimaatadaptatie5 gepubliceerd dat inging op aanpassing aan klimaatverandering in Europa en mogelijkheden voor EU-actie. Voor de Commissie was het van belang kennis over klimaatadaptatie verder te ontwikkelen, onder meer gebruikmakend van kennisplatforms. De inbreng van Nederland op basis van het VROM-programma ‘Kennis voor Klimaat’ werd daarbij hogelijk gewaardeerd. Een en ander leidde ertoe dat in april 2013 de eerste EU-strategie voor adaptatie aan klimaatverandering6 kon worden goedgekeurd. Deze geeft inzicht in gevolgen van klimaatverandering en geeft richting om de gevolgen te verminderen. Het verder verkrijgen van betrouwbare informatie over klimaatschade is daarbij van belang om investeringen voor de toekomst verantwoord te kunnen doen. Zo werd in hetzelfde jaar het Europees online platform ‘Climate ADAPT’ gelanceerd.7 In de hernieuwde EU-adaptatiestrategie, gepubliceerd in februari 20218 , wordt benadrukt dat kennisontwikkeling van belang blijft onder meer over de relatie tussen klimaatrisico’s, gezondheid, kwetsbare gebieden en sociale ongelijkheid. De Europese Commissie wil daartoe een Europees Observatorium voor Klimaat en Gezondheid opzetten.
Nationale Adaptatiestrategie (NAS)
De EU-strategie bevat de verplichting voor lidstaten om te komen met een Nationale Adaptatie Strategie. In oktober 2013 werd door het Nederlandse kabinet de nationale Klimaatagenda9 uitgebracht. Het kabinet stelde daarin vast dat de effecten van klimaatverandering steeds duidelijker merkbaar werden en in de toekomst steeds heviger zouden worden. Extreem weer komt vaker voor, waardoor bijvoorbeeld in de waterhuishouding extra maatregelen nodig zijn of hitteplannen eerder in werking dienen te treden. Het kabinet stelde tevens vast dat klimaatverandering breder zijn effecten heeft: het heeft impact op onze gezondheid, infrastructuur, woningen en voedselproductie. Het raakt aan alle economische en maatschappelijke sectoren, bedreigt onze welvaart en heeft effect op internationale veiligheids- en verdelingsvraagstukken. Bij het opstellen van de agenda werd dankbaar gebruikgemaakt van de studies uit de kennisprogramma’s.
Het motto van het toenmalige kabinet hierbij: ‘de kosten gaan voor de baten uit’. Nu adequaat handelen, maakt het klimaatprobleem in de toekomst kleiner en betaalbaar, zowel voor mitigatie als voor adaptatie. ‘Hoe eerder we daarmee beginnen, hoe beter we in staat zijn om de klimaatbestendigheid in de planvorming en onderhoudsprogramma’s van wegen en steden mee te nemen en maken we werk met werk. En het is van belang om te anticiperen met een krachtige boodschap in de EU en mondiaal om de besluitvorming in de gewenste richting te beïnvloeden. Daarbij richten we ons nu op de nieuwe stip op de horizon van 2030. Deze agenda is daarom niet zozeer een concreet pakket van acties, maar geeft concrete doelen, ambities weer voor 2030 en de verkenning en voorbereiding van verdere stappen richting 2030 en 2050’.
In het verlengde hiervan en ingevolge de Europese strategie, werd in 2016 de eerste Nationale Klimaatadaptatiestrategie (NAS)10 vastgesteld, waarin de koers voor een klimaatbestendig Nederland werd uitgezet. Deze strategie heeft nieuwe initiatieven voor klimaatadaptatie op gang gebracht en beoogt de bestaande initiatieven te versterken en te verbreden. In 2017 werd daarbij een Uitvoeringsprogramma 2018-2019 (UP NAS)11 uitgebracht.
Rapport Aanpassing aan klimaatverandering: strategie en beleid’ van de Algemene Rekenkamer
In de hierboven verwoorde aanpak van de Nationale Adaptatiestrategie (NAS) geeft het kabinet Rutte III slechts ten dele rekenschap van de conclusies van het ‘Rapport Aanpassing aan klimaatverandering: strategie en beleid’ van de Algemene Rekenkamer (2012).12 De Algemene Rekenkamer spreekt van het ontbreken van een omvattend klimaatadaptatiebeleid waardoor het risico betstaat dat ons land onvoldoende is voorbereid op de gevolgen van de klimaatverandering. Het klimaatadaptatiebeleid wordt (met uitzondering van het Deltaprogramma) niet gecoördineerd door één minister, waardoor onderdelen niet goed op elkaar zijn afgestemd, het risico ontstaat dat maatregelen elkaar overlappen of ongewenste bijwerkingen hebben op andere terreinen en onderwerpen kunnen door een gebrek aan coördinatie tussen wal en schip vallen en onvoldoende aandacht krijgen. Het klimaatadaptatiebeleid wordt ook niet gemonitord en niet geëvalueerd.
Tussenbalans NAS in 2020, hiaat in kennisontwikkeling
In Februari 2020 is door het Programmateam NAS in het ‘Nationaal Perspectief Klimaatadaptatie’13 de tussenbalans opgemaakt. Daarin wordt ‘Investeren in een langjarig kennis- en monitoringsysteem’ als aandachtspunt genoemd en de wens om te komen tot één gezamenlijke kennisprogrammering voor klimaatadaptatie uitgesproken.
Betekent dit ook nieuw budget voor een omvattend kennisprogramma? Het perspectief bevat geen woord over de programma’s ‘Klimaat voor Ruimte’ en ‘Kennis voor Klimaat’ en de wenselijkheid daarop structureel voort te bouwen. Er lijkt op nationaal niveau sprake te zijn van een stagnatie in beleidsrelevante kennisontwikkeling ten aanzien van klimaatadaptatie vanaf 2015 tot heden. De ‘gezamenlijke kennisprogrammering voor klimaatadaptatie’ moet nog handen en voeten krijgen. Zoals dat in het verleden werd gedaan, zou een link moeten worden gelegd met de Europese ambitie ten aanzien van beleidsrelevante kennisontwikkeling voor klimaatadaptatie vanaf 2014 tot heden. Structurele kennisontwikkeling ten aanzien van klimaatadaptatie in nauwe samenwerking met de Europese Commissie en het European Environment Agency is anno 2022/2023 urgent te noemen.
Naar een klimaatbestendig Nederland, hoe staan we ervoor?
Hoe staan we er nu voor met het klimaatbestendig maken van Nederland? En wat doen we in het relevante buitenland ingevolge de aangehaalde passages uit het Klimaatverdrag van 1992?
Het programma ‘Kennis voor Klimaat’ heeft vooral een stevige impuls gegeven aan lokale initiatieven gericht op klimaatbestendige ontwikkeling. Met name zien we de verbreding (naast water) terug in de aandacht in stedelijke gebieden
De Stichting Climate Adaptation Services (CAS)14, een erfgenaam van Kennis voor Klimaat, vertaalt wetenschappelijke data naar instrumenten waarmee besluitvormers aan de slag kunnen. CAS brengt wetenschappers, overheden en mensen uit de praktijk bij elkaar om tot nieuwe inzichten te komen. Op verschillende manieren vanuit verschillende expertises. De ervaring van CAS is uitermate belangrijk voor het opmaken van de balans 2022/2023 in het klimaatbestendig maken van Nederland. Welke (urgente) opgave ligt nu nog voor en welke kennishiaten bestaan er nog? Hoe zou naar de mening van CAS een permanente kennisinfrastructuur ten aanzien van klimaatadaptie voor de periode tot 2030 moeten worden vorm gegeven?
Daar wordt in een volgend artikel van het VN Forum dossier ‘Vluchten kan niet meer’ op ingegaan.
Internationale samenwerking
In internationaal opzicht heeft Nederland samenwerking ten aanzien van klimaatadaptatie stelselmatig bevorderd, met als doel het delen van kennis en het bestendig maken van delta’s en kustgebieden. Binnen het programma ‘Kennis voor Klimaat’ is een internationale ‘Delta Alliantie’ opgezet gericht op kennisdeling voor vergelijkbare problemen in Deltagebieden. Er zijn mede hieruit voortvloeiend samenwerkingsverbanden op nationaal niveau ontstaan tussen Nederland en onder meer Vietnam (Mekong Delta), Indonesië en Bangladesh.
Tijdens de Klimaatconferentie in Bonn (COP 23) in november 2017 werd het ‘Global Center on Adaptation (GCA)’15 door de Nederlandse regering opgericht tezamen met het United Nations Environment Programme (UNEP). Sinds september 2021 is het hoofdkantoor gevestigd op het Floating Office Rotterdam in de Rijnhaven, het grootste drijvende kantoor ter wereld, energieneutraal, zelfvoorzienend en gebouwd van gerecycled materiaal.
Om adaptatiemaatregelen te versnellen, werkt het GCA aan een groeiend netwerk van internationale partners, zoals kennisinstellingen, bedrijven, NGO’s, lokale en internationale overheden, internationale organisaties en de financiële sector. GCA helpt deze organisaties met kennis en advies op het gebied van klimaatadaptatie in met name de meeste kwetsbare en armste landen. Behalve het hoofdkantoor in Rotterdam is er ook een kantoor in Groningen. Buiten Nederland heeft het GCA kantoren in Abidjan in Ivoorkust, in de Chinese hoofdstad Beijing en in Dhaka, de hoofdstad van Bangladesh.
Ook op de rol van GCA zal in een volgend artikel van het VN Forum dossier ‘Klimaatadaptatie: Vluchten kan niet meer’ worden ingegaan.
Op 25 en 26 januari 2021 organiseerde de Nederlandse overheid de internationale Climate Adaptation Summit (CAS) 2021. Het GCA hielp Nederland om deze internationale online conferentie te organiseren. Tijdens de conferentie spraken onder anderen regeringsleiders en lokale stakeholders met elkaar over de vraag hoe we ons kunnen aanpassen aan de gevolgen van klimaatverandering. Het doel van de conferentie was om een Adaptation Action Agenda op te stellen voor een klimaatbestendige wereld in 2030. Zie de inleiding van dit dossier ‘Klimaatadaptatie: Vluchten kan niet meer’.
David R. Malpass (left), President of the World Bank Group, speaks during the opening of the virtual Climate Adaptation Summit 2021. In the centre is Secretary-General António Guterres, and at right is former Secretary-General Ban Ki-moon. (UN Photo)
Rob Schoonman stond bij het ministerie van VROM, later het ministerie van Infrastructuur en Milieu, aan de wieg van de Nationale en Europese beleidsontwikkeling voor klimaatadaptatie. Hij was ministerieel coördinator van het programma ‘Kennis voor Klimaat’ en droeg in opdracht van het ministerie bij aan kennisdeling op klimaatterrein met Indonesië en Vietnam.
Bronnenlijst
1. United Nations Framework Convention on Climate Change; UN 1992
2. Nationaal Perspectief Klimaatadaptatie, groeiende opgave in een snel veranderende omgeving. Rapportage
NAS 2017 -2019. Februari 2020
3. Klimaat voor Ruimte. VU Amsterdam, Wageningen UR: Klimaat voor Ruimte. 2011
4. Kennis voor Klimaat 2008 – 2014 Verantwoording & Resultaten ISBN/EAN 978-94-92100-13-9 2015
5. {SEC(2007)849} – Groenboek van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees
Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s – Aanpassing aan klimaatverandering in Europa –
mogelijkheden voor EU-actie Brussel, 29.06.2007
6. Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal
Comité en het Comité van de Regio’s – Een EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering
7. https://climate-adapt.eea.europa.eu/
8. Bouwen aan een klimaatveerkrachtige toekomst – Een nieuwe EU-strategie voor aanpassing aan de
klimaatverandering Brussel 24 februari 2021
9. Klimaatagenda: weerbaar, welvarend en groen Ministerie van Infrastructuur en Milieu Oktober 2013
10. Aanpassen met ambitie – Nationale Klimaatadaptatiestrategie 2016 (NAS) Ministerie van Infrastructuur en
Milieu December 2016
11. Uitvoeren met ambitie – Uitvoeringsprogramma 2018-2019 Nationale klimaatadaptatiestrategie (NAS)
12. Algemene Rekenkamer ‘Rapport Aanpassing aan klimaatverandering: strategie en beleid’, 15-11-2012 / ISBN
978 90 12 57627 7 / NUR 823
13. Nationaal Perspectief Klimaatadaptatie, groeiende opgave in een snel veranderende omgeving. Rapportage
NAS 2017 -2019. Februari 2020
14. Stichting CAS – Climate Adaptation Services / info@climateadaptationservices.com
15. Global Center on Adaptation – gca.org