VN’s Economische Commissie voor Europa: concurrent of partner van Brussel?

RICHARD ROEMERS

De Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (United Nations Economic Commission for Europe, UNECE of ECE) is het VN-forum waar alle Europese landen, inclusief de opvolgerstaten van de voormalige Sovjetunie, de Verenigde Staten, Canada en Israël afspraken maken over economische integratie en samenwerking. Opgericht in 1947, was de eerste opdracht van de ECE bij te dragen aan de wederopbouw van het door oorlog geteisterde Europa en aan de versterking van de economische betrekkingen tussen de Europese naties. Ten tijde van de Koude Oorlog vervulde de ECE een belangrijke brugfunctie tussen Oost en West, waar een dialoog tussen experts mogelijk bleef, terwijl de politici nog nauwelijks met elkaar spraken. Vervolgens – na het uiteenvallen van de Sovjetunie en de democratiseringsgolf in Oost-Europa – speelde de ECE een belangrijke rol bij het leveren van technische assistentie aan de landen in transitie. Nadat deze transitie een feit was, en het halve Oostblok inmiddels deel uitmaakt van de EU, moest de ECE zich hervinden.

De ECE is nog altijd een expert-organisatie, waar gestreefd wordt naar pan-Europese economische integratie op het gebied van: (1) transport; (2) milieu; (3) energie; (4) statistiek; (5) huisvesting; en (6) de bosbouwsector. Nederland speelt een actieve rol, met deelname van talloze experts, en is thans bovendien – in de persoon van ambassadeur Roderick van Schreven – voor een periode van twee jaar voorzitter van deze regionale commissie van de VN.

Vijf regionale VN-commissies

Behalve de ECE kennen de VN nog vier regionale commissies: ESCAP (Azië & Pacific), ECLAC (Latijns-Amerika), ECA (Afrika) en UNESCWA (West-Azië). Het Secretariaat van de ECE is gevestigd in het Palais des Nations in Genève. Het is geen VN-agentschap, maar valt als regionale commissie rechtstreeks onder het Secretariaat van de VN in New York, met de ECOSOC als hoogste toezichtsorgaan. In feite is de ECE een vooruitgeschoven post van de VN in Europa en heeft naast de eigen regionaal vast te stellen agenda ook als missie de regionale uitvoering van mondiaal afgesproken ontwikkelingsdoelen (zoals de Millennium Development Goals en, vanaf 2015, de nieuwe Sustainable Development Goals) te bevorderen en te ondersteunen. In principe zijn de commissies uitsluitend in hun eigen gebied actief, maar ze werken wel nauw met elkaar samen. De ECE onderscheidt zich hier van de andere vier regionale commissies, want talloze ECE-standaarden en -conventies zijn overgenomen door lidstaten in die andere commissies. De ECE wordt daarom alom gezien als de meest actieve en productieve van de vijf commissies.

De lidstaten

De UNECE heeft 56 lidstaten. Het lidmaatschap omvat alle 47 leden van de Raad van Europa, plus Belarus, en daarnaast de Centraal-Aziatische landen, de Verenigde Staten, Canada en Israël. Mongolië is partij bij een groot aantal conventies en verdragen van de ECE en overweegt lidmaatschap van de Commissie. De ECE is een member-driven organization waar de lidstaten gezamenlijk het programma en de mandaten vaststellen. Dit gebeurt tijdens de tweejaarlijkse Commissie-zittingen en tussentijds tijdens de bijeenkomsten van het Executive Committee, de EXCOM. Tijdens de laatste Commissie-zitting, van april 2013, is de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiger bij de Verenigde Naties in Genève, ambassadeur Roderick van Schreven, gekozen als voorzitter van de Commissie en EXCOM voor een zittingsperiode van twee jaar.

Doorgaans wordt er over het programma van deze organisatie stevig gedebatteerd tussen de EU-groep en de Russische Federatie. Rusland kan in de regel op steun rekenen van trouwe bondgenoten als Kazachstan, Belarus, maar ook Servië en Turkije kiezen vaak dezelfde koers. Daarnaast is gastland Zwitserland een actieve speler. Hoewel de EU met haar 28 lidstaten en loyale partners als Bosnië, Montenegro en Albanië, de meerderheid vormt en dus gemakkelijk de toon zou kunnen zetten, wordt er vrijwel nooit gestemd in de ECE. Besluiten in de EXCOM worden bij consensus genomen, maar nimmer zonder strijd. De relatie tussen de EU en Rusland is hiermee behoorlijk onder druk komen te staan. Bovendien zijn de EU-lidstaten kritisch over het functioneren van het Secretariaat, dat in het verleden te vaak zijn eigen agenda volgde, wars van de wensen van de (EU-)lidstaten.

Het Secretariaat

Op het ECE-Secretariaat werken ongeveer 220 medewerkers, waaronder drie Nederlanders. De hoogste functionaris is de executive secretary die rechtstreeks is aangesteld door VN-secretaris-generaal Ban Ki-moon. Deze functie is momenteel vacant. Er wordt gezocht naar een opvolger voor de Bosnische diplomaat Sven Alkalaj, wiens contract recent is afgelopen. Michael Møller, Acting DG van United Nations Office in Genève neemt zolang de honneurs waar. De organisatie wordt rechtstreeks uit de begroting van de VN gefinancierd en staat onder aanzienlijke druk om in te krimpen en strategische keuzes te maken. Naast het reguliere budget van $ 75 miljoen (voor de periode 2012/2013) heeft het nog de beschikking over een krappe $ 40 miljoen uit contributies van enkele lidstaten en speciale VN-fondsen om het zeer veelzijdige programma uit te voeren.

De belangen

Voor Moskou is de ECE een belangrijke bron van waardevolle technische kennis en expertise uit de EU, maar ook een podium om zaken trachten te regelen die het in Brussel niet voor elkaar krijgt, zoals samenwerking op energiegebied. Daarnaast kan Moskou bij de ECE de regionale leidersrol spelen namens lidstaten van de Euraziatische Economische Gemeenschap. De belangen voor de EU in het ECE-programma zijn evident: hoe kunnen we de Brusselse milieu- en transportagenda zo veel mogelijk overbrengen op de landen die geen lid zijn van de EU en daarmee de pan-Europese economische integratie versnellen!

Voor Nederland is de ECE een interessant forum om vernieuwend beleid – dat in de Brusselse context niet echt wordt opgepakt – alsnog in te steken en een nieuwe kans te geven. Voor inbreng van Nederlandse kennis en kunde op het gebied van duurzaam transport, groene economie, maar ook van publiek-private samenwerking zijn er vele kansen. Als we met geharmoniseerde afspraken ervoor kunnen zorgen dat een vracht zonder al te veel oponthoud en bureaucratie – en bovendien schoon en veilig – binnen het pan-Europese gebied kan bewegen, is daar een enorm economisch belang mee gemoeid. Zeker voor Nederland, met zijn sterke logistieke sector en de cruciale rol van de haven van Rotterdam, zijn goede afspraken met ons achterland essentieel.

Inland Transport Committee

Het UNECE-transportprogramma produceert talloze internationale standaarden en conventies voor duurzaam, efficiënt, schoon, veilig en betaalbaar transport – over de weg, over het spoor, via binnenwater of intermodaal. Nederlandse experts en ambtenaren (van o.a. het Ministerie van Infrastructuur & Milieu, de Rijksdienst voor het Wegverkeer, Rijkswaterstaat, de Douane en TNO) zijn zeer actief in het Inland Transport Committee en zijn diverse werkgroepen.

Verkeersveiligheid

Verkeersveiligheid is een belangrijk thema: internationale afspraken over verkeersborden, wegmarkering en stoplichten, maar ook campagnes om slachtoffers van drankgebruik in het verkeer terug te dringen en wereldwijde afspraken – via het World Forum for Harmonization of Vehicle Regulations – om auto’s veiliger en schoner te maken. Veel van deze ECE-normen worden direct overgenomen in Brusselse wet- en regelgeving. Terwijl elk mens dagelijks te maken heeft met deze ECE-producten, is vrijwel niemand zich bewust dat deze in Genève door de diverse expertgroepen van de ECE worden ontwikkeld en up-to-date worden gehouden.

Vervoer gevaarlijke stoffen

Ook werken Nederlandse experts actief mee aan de regels voor classificatie, labellen, verpakking en vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg (het zogenaamde ADR-handboek), via het spoor (de RID) en via binnenwater (de ADN-richtlijnen). Deze VN-afspraken zijn rechtstreeks door de EU overgenomen in de Brusselse regelgeving en worden ook in het overige ECE-gebied gerespecteerd. Onlangs nog is Nederland er in de ADN-besprekingen in geslaagd het gebruik van LNG als brandstof voor binnenvaartschepen geregeld te krijgen, waarmee bovendien kansen zijn ontstaan voor Nederlandse scheepsbouwers die dergelijke schepen ontwerpen.

Het TIR-carnet

Bekender bij het grote publiek is het zogenaamde TIR-carnet, waarmee vrachtwagens ongehinderd grenzen kunnen passeren zonder steeds de lading te laten controleren. Controle en inklaring worden pas bij het douanekantoor op de eindbestemming verricht, terwijl een garantstelling wordt verleend door een organisatie in het land van vertrek. Het TIR-systeem is zeer succesvol gebleken; inmiddels hebben 66 landen zich aangesloten bij dit verdrag, dat oorspronkelijk door de UNECE is ontwikkeld. Vooral het vervoer over de weg naar Rusland is zeer afhankelijk van goede TIR-afspraken. Momenteel wordt er druk en koortsachtig onderhandeld met Rusland nadat Moskou heeft aangegeven de afspraken te willen herzien en de bestaande garanties niet langer te willen erkennen.

Regionale milieuconventies

De UNECE vervult de secretariaatsfunctie voor vijf belangrijke regionale milieuverdragen: (1) het ‘verdrag over grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand’ (afgekort LRTAP); (2) het Verdrag van Espoo (over milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband); (3) het Verdrag van Helsinki (over grensoverschrijdende effecten van industriële ongevallen); (4) de Water Conventie (over bescherming en gebruik van grensoverschrijdende waterlopen en internationale meren); en (5) het Verdrag van Aarhus dat ‘toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden’ regelt. Nederland speelt ook hier een actieve rol, voedt het werk van de diverse werkgroepen met experts en levert een bescheiden financiële bijdrage aan enkele van deze secretariaten. Eind juni dit jaar zal Nederland bovendien gastland zijn van de Meeting of the Parties van het Aarhus-verdrag, dat in Maastricht wordt gehouden.

Conference of European Statisticians

In nauwe samenwerking met Eurostat, de OESO, IMF, de Wereldbank en andere organisaties werkt de ECE samen met de nationale bureaus voor statistiek (dus ook met het CBS in Den Haag) aan verbeterde statistische informatie voor een effectief economisch, sociaal en milieubeleid – niet alleen in de ECE-regio, maar ook daarbuiten in OESO-lidstaten. Vermeldenswaard is hier – naast het reguliere werk aan economische en demografische indicatoren – het grensverleggende werk van de UNECE ten behoeve van statistieken om de effecten van duurzame ontwikkeling, klimaatafspraken en de Millennium Development Goals te meten en dit uniform in de hele regio te doen. Ook hier levert CBS Nederland volgens het ECE-Secretariaat een essentiële bijdrage.

Het ECE-Energieprogramma

Minder succesvol en productief dan de hiervoor genoemde transport-, milieu- en statistiek-programma’s is het UNECE-programma voor duurzame energie. Nergens in de UNECE raakten de belangen tussen Rusland en de EU zo gepolariseerd als hier. Volgens critici werd dit programma jarenlang gedomineerd door de Moskouse agenda inzake fossiele brandstoffen. De filosofie van Moskou was dat aardgas toch vooral als schone en succesvolle transitiebrandstof moet worden gezien, die zal bijdragen aan lagere CO₂-emissies. De pogingen van de EU om het aandeel hernieuwbare energie op basis van zon, wind en biomassa in onze energiemix te vergroten, blijken vooralsnog immers weinig succesvol. Maar na een grondige revisie en strijd tussen de delegaties van Rusland en de EU in het ECE-uitvoerend comité, is inmiddels het nieuwe energieprogramma door de lidstaten goedgekeurd.

Voortaan spelen energiebesparing en renewable energy een grotere rol. Bovendien zal de ECE nu sterker betrokken zijn bij het mondiale VN-programma ‘sustainable energy for all’. Toch blijft een deel van de activiteit rond aardgas bestaan, zoals onder meer het UN Centre for Gas, waarin gasbedrijven met elkaar en met overheden een dialoog voeren onder neutrale VN-vlag. Moskou ziet de ECE als een waardevol podium voor haar energiepolitiek, terwijl Brussel de energieactiviteiten in Genève als directe bedreiging van de eigen energieagenda beschouwt.

UN/CEFACT

Om handelstransacties in het pan-Europese gebied te vergemakkelijken, zijn gestandaardiseerde elektronische berichten nodig. Elektronische communicatie (tussen producenten, vervoerders, haventerminals, vliegvelden, douanekantoren en afnemers over de hele wereld) moet gebruik maken van uniforme bouwstenen, terminologie en standaard electronic invoicing, om zodoende de routing van goederen en bijbehorende financiële transacties te vergemakkelijken. Dergelijke standaarden worden ontwikkeld door UN/CEFACT, het centrum voor handelsfacilitatie bij de UNECE. In vele landen worden deze standaarden overgenomen dankzij het aantrekkelijke, neutrale VN-stempel. Zonder de CEFACT-standaarden als UN/EDIFACT zou de interne communicatie op vliegvelden en in havens niet langer functioneren en zouden containers en bagage niet op de juiste plaats arriveren. Niet verrassend dat ook hier Nederlandse experts actief meewerken aan het in stand houden en ontwikkelen van nieuwe standaarden die ertoe bijdragen dat Nederlandse goederen vanuit Rotterdam en Schiphol feilloos de eindbestemming bereiken.

Publiek-private samenwerking

Een nieuw initiatief van de UNECE is het Center of Excellence for Public Private Partnerships. Publiek-private samenwerkingsvormen (PPS) worden wereldwijd ingezet voor infrastructuurprojecten om betere controle te krijgen over de kosten en om investeringen uit de private sector aan te trekken bij het verwezenlijken van publieke werken. Dergelijke projecten vereisen doorgaans complexe financiële en juridische constructies, alsmede aanpassing van de lokale wetgeving. VN-lidstaten kunnen een beroep doen op dit centrum voor expertise over wetgevingsstandaarden en procedures. Nederland – in het bijzonder Rijkswaterstaat – heeft veel ervaring opgedaan met PPS in weg- en waterbouwprojecten en kan deze kennis delen via dit UNECE-project. Indirect worden daarmee kansen gecreëerd voor de Nederlandse watersector in nieuwe opkomende markten. Juist om die reden ondersteunt Rijkswaterstaat dit centrum middels detachering bij de ECE van het voormalig hoofd van het PPS-kenniscentrum, Jan van Schoonhoven.

Werk dat opvalt als het niet gebeurt

Dit overzicht van het zeer brede werkterrein van de UNECE is niet volledig. Zo gaat het niet in op het bosbouwprogramma, het volkshuisvestingsprogramma, het werk aan Europees genderbeleid, het bevolkingsprogramma en de vele acties om wereldwijde VN-afspraken op te volgen in het kader van Rio World Summit on Sustainable Development en andere mondiale conferenties. De UNECE heeft een betrekkelijk kleine staf, een krap budget, een niet altijd soepele sturing vanuit New York en een lidmaatschap dat eindeloos kan debatteren over het programma. In dit licht is het een wonder dat het UNECE-Secretariaat er – ondanks alles – in slaagt samen met de experts uit de UNECE-lidstaten zoveel waardevolle standaarden, best practices en verdragen te produceren die – onopgemerkt door burgers in Europa en in andere continenten – hun werk doen. Na de felle strijd en vele hervormingen van de afgelopen jaren zal hopelijk ook Brussel steeds meer tot de ontdekking komen dat de UNECE niet een concurrent is, maar juist een partner in het Europese economische integratiebeleid.

Notes

1. Voor meer informatie, zie: www.vanpeskiconsult.org
2. Uit het rapport “Peacebuilding and the United Nations”. United Nations Peacebuilding Support Office, United Nations, 18 maart 2012.
3. Boutros Boutros-Ghali, geboren in Caïro op 14 november 1922, was Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties van 1992 tot 1997. Boutros-Ghali was de opvolger van Javier Pérez de Cuéllar. Boutros-Ghali, een Egyptische Kopt, was de eerste Afrikaan en de eerste persoon uit het Midden-Oosten die de post van VN Secretaris-Generaal bekleedde. Tijdens zijn ambtstermijn had hij te maken met de conflicten in Rwanda, Somalië, Angola en het voormalige Joegoslavië. De ambtstermijn van Boutros-Ghali werd in 1997 niet verlengd omdat de Amerikanen een veto uitspraken in de VN-Veiligheidsraad. Ze verweten hem de verregaande bureaucratie en verspilling binnen de VN die in die jaren zichtbaar werd. Het door Boutros-Ghali opgestelde paper ‘An Agenda for Peace’ had een belangrijke invloed op VN-vredesoperaties ‘nieuwe stijl’ in de jaren negentig van de 20e eeuw. Eind 1997 werd Boutros-Ghali uiteindelijk opgevolgd door Kofi Annan.
4. De volledige titel van het door Boutros Boutros-Ghali geschreven rapport uit 1992 luidde: ‘An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peace-keeping’. Het rapport werd geschreven als reactie op een verzoek van de VN-Veiligheidsraad om een analyse door te voeren en aanbevelingen te doen die de vredeshandhaving zouden kunnen versterken. In de rapportage geeft Boutros-Ghali aan hoe de VN kan acteren in de nieuwe wereld die is ontstaan; de wereld van na de Koude Oorlog. Een belangrijke uitkomst die in de ‘Agenda for Peace’ voor de eerste keer naar voren wordt gebracht is, dat er in een wereld waarin er geen sprake is van oorlogen of hoogoplopende spanningen, er niet automatisch sprake is van internationale vrede en veiligheid. In die post-Koude Oorlog wereld zijn het non-militaire factoren geworden die de aanleiding kunnen vormen voor nieuw conflict – of oud conflict terug kunnen brengen. Boutros-Ghali doelde op dat moment op economische, sociale, humanitaire en ecologische factoren. Hij concludeerde dat onder de nieuwe constellatie, enkel de handhaving van vrede niet voldoende was en introduceerde vervolgens het begrip ‘post-conflict peace-building’ (UN Department of Public Information, Yearbook of the United Nations 1992, pp. 34). Hiermee volgde de VN voor de eerste keer deze nieuwe weg.
5. De ‘United Nations’ World Summit 2005’ vond plaats van 14 tot 16 september 2005. De Summit vormde een vervolgbijeenkomst op de ‘United Nations’ 2000 Millennium Summit’ (6-8 september, 2000), die had geleid tot de ondertekening van de VN-Millenniumdoelstellingen. Tijdens de World Summit van 2005 stond met name VN Reform op de agenda, naast het meten en bespreken van de voortgang wat betreft de Millenniumdoelstellingen.
6. Het Marshallplan was een omvangrijk materieel hulpplan, dat op initiatief van de toenmalige Amerikaanse Minister van Buitenlandse Zaken, George C. Marshall (1880-1959), drie jaar na de Tweede Wereldoorlog in werking trad. Dit European Recovery Program (ERP) was gericht op de economische wederopbouw van de door de oorlog getroffen landen in Europa. Een belangrijke drijfveer van deze hulp was het vormen van een sterke buffer tegen de expansie van het communisme vanuit de Sovjet-Unie van Stalin. De betrekkingen tussen de VS en de Sovjet-Unie waren namelijk in snel tempo verslechterd en hadden geleid tot de ‘Trumandoctrine’. President Harry S. Truman (1884-1972) hield op 12 maart 1947 in het Amerikaans Congres een historische rede waarin hij hulp beloofde aan alle landen die zich door de communistische expansie bedreigd voelden. Voortaan bestonden er twee werelden: de ‘vrije wereld’ en het communisme, oftewel de Eerste Wereld en de Tweede Wereld. De betreffende rede van President Truman wordt wel beschouwd als het begin van de Koude Oorlog, omdat landen die voorheen als bondgenoten tegen nazi-Duitsland streden nu tegenover elkaar kwamen te staan. Het Marshallplan is daarmee, naast een plan voor vredesopbouw, ook een sterk propagandamiddel geweest.
7. Stille diplomatie betreft het op een verdekte manier uitoefenen van invloed op een autoriteit om te proberen een einde te maken aan een bepaalde misstand. Stille diplomatie biedt een alternatief voor openlijke protesten en is erop gericht dat een autoriteit concessies kan doen zonder daarbij gezichtsverlies te hoeven lijden. Bij stille diplomatie wordt er namelijk niet bekendgemaakt dat een partij heeft toegegeven aan druk van buitenaf. Meestal gaat het bij stille diplomatie om het verdedigen van rechten en vrijheden van mensen die worden vervolgd om hun geloof of overtuiging, of omdat ze behoren tot een minderheidsgroep. Als onderhandelaars worden hoogwaardigheidsbekleders met een onberispelijke reputatie en een machtige positie ingezet, bijvoorbeeld regeringsvertegenwoordigers of senior diplomaten. Het alternatief voor stille diplomatie is een openlijke methode om druk uit te oefenen, zoals door resoluties, economische sancties, boycots en militair ingrijpen.
8. De United Nations Peace Building Commission is als volgt opgebouwd. Er is sprake van een organiserend comité naast een land-specifieke samenstelling. Het organiserende comité bestaat uit 31 VN-lidstaten: zeven landen die zitting hebben in de VN-Veiligheidsraad (inclusief de vijf permanente leden); zeven lidstaten die zitting hebben in ECOSOC (hierbij wordt de nadruk gelegd op landen die zelf een periode van opbouw na conflict hebben doorgemaakt); vijf lidstaten die onderdeel uit maken van de tien grootste financiële contribuanten van het totaalbudget van de VN (inclusief vrijwillige bijdragen en bijdragen aan het VN-Fonds voor Vredesopbouw); vijf lidstaten die onderdeel uitmaken van de tien grootste contribuanten van militair personeel en civiele politiemannen en -vrouwen aan VN-vredesmissies; en zeven additionele leden die worden geselecteerd om de eventuele ontstane geografische disbalans recht te trekken. Laatste zijn altijd landen die zelf een periode van opbouw na conflict hebben meegemaakt. De land-specifieke deelnemers bestaan uit VN-lidstaten die in dezelfde regio liggen als de leden van het organisatiecomité, daaronder ook direct aangrenzende buurlanden, regionale organisaties, multilaterale organisatie, financiële instituties en afgevaardigden vanuit de civiel-maatschappelijke sfeer. De VN-Commissie voor Vredesopbouw richt zich in haar handelen op landen die opstaan uit conflict. In het merendeel van de gevallen gaat het daarbij om landen waar recent een vredesakkoord is ondertekend en waar op dat moment een minimum standaard aan veiligheid en zekerheid geboden kan worden. Anno 2014 richt de VN-Commissie voor Vredesopbouw zich op de volgende landen zes: Burundi (sinds 23 juni, 2006), de Centraal Afrikaanse Republiek (CAR, sinds 12 juni, 2008), Guinee (sinds 23 februari, 2011), Guinee-Bissau (sinds 19 december, 2007), Liberia (sinds 16 september, 2010) en Sierra Leone (sinds 23 juni, 2006). De VN-Commissie voor Vredesopbouw betrekt vredesmissies en VN-kantoren in het veld zowel rechtstreeks als door een interdepartementale beleidsgroep dat DPA, DPKO, UNDP, OCHA, OHCHR, UNDGO en het kantoor van de Secretaris-Generaal omvat om ervoor te zorgen dat de VN-Commissie ondersteund wordt op een efficiënte en doeltreffende wijze.
9. De United Nations Peacebuilding Commission werd op 20 december 2005 opgericht door het aannemen van een gecombineerde Resolutie van de Algemene Vergadering (60/180) en de VN-Veiligheidsraad (SC1645 (2005)).
10. Thomas a Kempis (ofwel Thomas van Kempen of Thomas Hemerken) werd geboren in Kempen in Keur-Keulen, circa 1380 en overleed in Zwolle, op 25 juli 1471. Hij was een middeleeuwse augustijner kanunnik, kopiist, schrijver en mysticus.