De Internationale Maritieme Organisatie (IMO) voor een veilige en duurzame zeevaart

KEES POLDERMAN

Belang zeescheepvaart

Gezien enerzijds het per definitie internationale, grensoverschrijdende karakter van de zeevaart, anderzijds de beperkingen die het internationale zeerecht[1] stelt aan de ten aanzien van zeeschepen uit te oefenen jurisdictie, is internationale kaderstelling en regulering van de zeevaart zeer gewenst en in feite ook onvermijdelijk.Het belang van de zeescheepvaart voor de wereldeconomie is nog steeds enorm: zo’n 90% van de wereldhandel vindt plaats via vervoer over zee. Daarvoor staan zo’n 50.000 zeeschepen borg, geregistreerd in meer dan 150 landen en bemand door meer dan éen miljoen zeevarenden van vele nationaliteiten.

Ook voor Nederland is de zeevaart vanuit verschillende perspectieven van groot belang. Nederland heeft als vlaggenstaat een middelgrote en moderne vloot, als havenstaat met Rotterdam de grootste Europese haven, en als kuststaat met de Noordzee een der drukst bevaren zeeën ter wereld. Vanuit deze drie perspectieven zet Nederland[2] zich ook stelselmatig in om zijn belangen in de IMO te verdedigen en om in het licht van die belangen tot gewenste internationale afspraken te komen[3].

Hoofdactiviteiten IMO

De IMO werd destijds vooral opgericht met het oog op de noodzaak van internationale (mondiale) afspraken met betrekking tot de veiligheid van de zeescheepvaart, in het bijzonder de veiligheid van schepen, bemanning, passagiers, lading en van het scheepvaartverkeer. Al kort na de oprichting ontstond er daarnaast de nodige aandacht voor het voorkomen dan wel terugdringen van vervuiling van het zeemilieu door de scheepvaart. In eerste instantie was deze aandacht vooral gericht op vervuiling door olietankers, maar gaandeweg, en mede ingegeven door een aantal aansprekende rampen en incidenten, strekte zij zich verder uit tot ook andere bronnen en oorzaken van aantasting van het mariene milieu door de zeevaart. Sinds een aantal jaren is ook de bijdrage van de zeevaart aan het mondiaal terugdringen van CO₂-uitstoot een belangrijk – en complex – dossier binnen de IMO. Vanaf het begin van deze eeuw is daar nadrukkelijk het onderwerp maritime security bijgekomen, zowel gericht op het voorkomen en bestrijden van terrorisme als op het voorkomen en bestrijden van piraterij.

Naast deze drie kernactiviteiten (veiligheid, beveiliging en een schoon zeemilieu) houdt de IMO zich onder meer bezig met het stroomlijnen en uniformeren van administratieve processen en procedures voor de afhandeling in havens (facilitation of international maritime traffic), met het ontwikkelen van internationale regimes voor onder meer (beperking van) schadeaansprakelijkheid, het opruimen van wrakken en het duurzaam en sociaal aanvaardbaar slopen van schepen, en met het bieden van een programma voor technische ondersteuning aan met name ontwikkelingslanden (capacity building)

Instrumentarium

In de loop der jaren zijn de activiteiten van de IMO uitgemond in een groot aantal internationale instrumenten, niet in de laatste plaats enige tientallen internationale verdragen. Binnen het bestek van dit artikel kunnen ter illustratie worden genoemd:

• het Internationaal Verdrag ter beveiliging van mensenlevens op zee (SOLAS);
• het Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen (MARPOL);
• de Internationale Bepalingen ter voorkoming van aanvaringen op zee (COLREG);
• het Internationaal Verdrag betreffende de normen voor zeevarenden inzake opleiding, diplomering en wachtdienst (STCW);
• het Internationaal Verdrag inzake opsporing en redding op zee (SAR).

Naast en binnen deze verdragen heeft de IMO een groot aantal andere (deels bindende, deels niet-bindende) instrumenten het licht doen zien, vooral in de vorm van resoluties. Nederland is partij bij vrijwel alle IMO-verdragen. Zij zijn nationaal geïmplementeerd en uitgewerkt in een substantieel pakket wet- en regelgeving, waaronder de Schepenwet, de Scheepvaartverkeerswet, de Wet voorkoming verontreiniging door schepen en de Zeevaartbemanningswet, alle met uitvoeringsregelingen.

Structuur

Het hoogste besturende orgaan van de IMO is de General Assembly, waarvan alle lidstaten deel uitmaken. Zij komt om de twee jaar bijeen. Tussentijds wordt het ‘dagelijks bestuur’ gevormd door de Council, bestaande uit veertig door de Assembly gekozen leden[4]. De Council vergadert in beginsel twee keer per jaar, tijdens welke vergaderingen de focus tegenwoordig vooral ligt bij (strategische) planning and controlvan de organisatie. Inhoudelijke zaken komen vooral aan de orde in vijf Committees en zeven Sub-Committees.[5]

De Committees zijn:
Maritime Safety Committee (MSC)[6];
Marine Environment Protection Committee (MEPC);
Facilitation Committee (FAL);
Legal Committee (LEG);
Technical Co-operation Committee (TCC).

MSC en MEPC komen in beginsel drie keer per twee jaar bijeen, de overige Committees één keer per jaar. MSC en MEPC zijn voorts de zgn. parent bodies van de Sub-Committees:

Human Element, Training and Watchkeeping (HTW);
Implementation of IMO Instruments (III);
Navigation, Communications and Search and Rescue (NCSR);
Pollution Prevention and Response (PPR);
Ship Design and Construction (SDC);
Ship Systems and Equipment (SSE);
Carriage of Cargoes and Containers (CCC).

Sub-Committees komen in de regel één keer per jaar bijeen. Alle vergaderingen van (Sub-)Committeesstaan open voor lidstaten en organisaties met waarnemerstatus. Binnen de (Sub-)Committees kunnen voor specifieke onderwerpen werkgroepen en zgn. correspondentiegroepen worden ingesteld.
Naast deze reguliere structuur functioneren nog enige andere (tijdelijke) groepen voor zekere onderwerpen; verder worden onder de vlag van de IMO soms Diplomatieke Conferenties georganiseerd voor de uiteindelijke totstandkoming van verdragen.

Secretariaat

De Internationale Maritieme Organisatie wordt ondersteund door een te Londen gevestigd Secretariaat onder leiding van de secretaris-generaal, sinds 2012 de Japanner Koji Sekimizu. Binnen de totale VN-familie is het een relatief kleine – maar ook relatief efficiënte – organisatie van nog geen 300 medewerkers. Ongeveer een derde daarvan is belast met meer inhoudelijke zaken, de overige medewerkers houden zich bezig met o.a. interne bedrijfsvoering, facilitaire dienstverlening en vertaling van documenten[7]. De bemensing van het Secretariaat kent als gebruikelijk binnen de VN een veelheid aan nationaliteiten, waaronder momenteel drie Nederlanders.

Financiën

Het totale jaarlijkse budget van de IMO bedraagt momenteel ongeveer 45 miljoen £, waarvan zo’n 32 miljoen £ bestemd is voor dekking van de operationele kosten van de organisatie; het resterende deel is bestemd voor de instandhouding van enige voor specifieke doeleinden ingestelde fondsen. Het budget wordt door middel van een jaarlijkse contributie door de lidstaten opgebracht. De hoogte van de contributie wordt bepaald door een formule waarbinnen vooral de omvang van de nationale vloot een belangrijke factor is. Zo betaalde de grootste vlaggenstaat Panama over 2013 ruim 5,5 miljoen £ contributie, en betaalde Nederland voor dat jaar zo’n 300.000 £.

Lopende dossiers

Binnen de IMO speelt stelselmatig een veelheid van onderwerpen, van – pakweg – nieuwe berekeningsmethoden voor de stabiliteit van schepen tot het ontwerp van vluchtwegen van passagiers; van de toepassing van aangroeiwerende scheepsverven tot het gebruik van nieuwe technieken voor de navigatie en communicatie; van – onbedoelde – vrijheidsbeperkingen voor zeevarenden ten gevolge van beveiligingsmaatregelen in havens tot evaluatie van leerervaringen bij het redden van drenkelingen; van nieuwe scheepvaartroutes op de Noordzee tot reductie van administratieve lasten in de zeevaartsector.

Rampen en incidenten zijn vaak aanleiding om zaken in de IMO te agenderen; zo bestaat er momenteel naar aanleiding van de ramp met de ‘Costa Concordia’ in 2012 de nodige aandacht voor de veiligheid van passagiersschepen. Maar ook bv. technologische innovaties en hun toepassing in de zeevaart kunnen lidstaten reden geven voorstellen aan de IMO voor te leggen. Voor nadere informatie over de diversiteit aan onderwerpen zij verwezen naar de website van de IMO.

Ter afsluiting van dit artikel wordt op een tweetal binnen de IMO lopende dossiers nog wat nader ingegaan, dat van voorkoming en bestrijding van piraterij en dat van de bijdrage van de zeescheepvaart aan de internationaal overeengekomen reductie van uitstoot van broeikasgassen. In beide gevallen gaat het om complexe en veelomvattende dossiers, die daarom binnen dit artikel slechts zeer globaal kunnen worden belicht.

Piraterij

Met volledige onderkenning dat de IMO als zodanig de problematiek – met name de onderliggende oorzaken en factoren – onmogelijk kan oplossen, werpt de organisatie zich sinds een ruim aantal jaren op voorkoming en bestrijding van het fenomeen ‘piraterij’[8]. In eerste instantie richtte de aandacht van de IMO zich vooral op piraterij in en rond de Straat van Malakka, maar vanaf het begin van deze eeuw is de aandacht geleidelijk en nadrukkelijk verschoven naar de westelijke Indische Oceaan, meer in het bijzonder het gebied van de Golf van Aden en voor de kust van Somalië. De IMO heeft zich daarbij vooral opgeworpen als een internationaal forum ter bespreking van de problematiek met en tussen de diverse betrokken partijen, zoals lidstaten (kust- en vlaggenstaten), de scheepvaartsector (o.a. internationale redersorganisaties, belangenorganisaties van zeevarenden), beveiligingsorganisaties, militaire vertegenwoordigers en andere betrokken VN-organisaties als UNODC en WFP.

Maar, er is in de afgelopen jaren véél meer dan alleen gepraat. Zo zijn diverse belangrijke resoluties die de VN sinds 2008 over de problematiek voor de kust van Somalië heeft uitgebracht, voorbereid in dan wel voortgekomen uit datzelfde internationale forum. Ook heeft de IMO onder meer initiatieven van de scheepvaartsector gefaciliteerd ter ontwikkeling van zgn. best management practices (o.a. voorzorgsmaatregelen en gedragscodes bij het varen door risicogebieden) en deze met een eigen resolutie bekrachtigd. Verder heeft de IMO een belangrijke rol gespeeld bij principiële discussies over bewapening van schepen en inzet van gewapende (private) beveiligers aan boord van schepen, en heeft zij gezorgd voor afspraken over te volgen communicatieprocedures en over in het risicogebied te volgen routes. Het IMO-Secretariaat heeft een actieve rol gespeeld bij de totstandkoming van samenwerkingsafspraken in de genoemde regio’s. Zo heeft men nadrukkelijk bijgedragen aan een in 2004 tussen zestien Aziatische landen overeengekomen Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery against ships in Asia (ReCAAP)[9], en aan een vergelijkbare in 2009 gesloten samenwerkingsovereenkomst tussen twintig landen in de regio van de westelijke Indische Oceaan, de zgn. Djibouti Code of Conduct. De Nederlandse overheid heeft sindsdien een aantal substantiële financiële bijdragen gedaan aan het door de IMO ingestelde fonds ter uitvoering van laatstgenoemde overeenkomst.

Reductie uitstoot van broeikasgassen

Al in het Kyoto Protocol van 1997, waarin mondiale afspraken werden vastgelegd over vermindering van de uitstoot van broeikasgassen (in het bijzonder CO₂), werd onderkend dat de uitstoot door de internationale zeescheepvaart niet zonder meer kan worden toegerekend aan bepaalde landen. Daarom riep het Protocol verdragspartijen op tot IMO-afspraken te komen teneinde emissies, veroorzaakt door het gebruik van scheepsbrandstoffen, te reduceren[10]. Reeds datzelfde jaar besloot de IMO om een aantal mogelijke reductiestrategieën te ontwikkelen, en om een onderzoek te laten doen naar de omvang van uitstoot van CO₂ door de zeevaart. De uitkomsten van dat onderzoek verschenen in het jaar 2000; zij schatten de bijdrage van de zeevaart aan de totale mondiale uitstoot op 1,8%.

Mede op basis van de uitkomsten van het onderzoek is het Marine Environment Protection Committeesindsdien intensief bezig geweest met de ontwikkeling van strategieën en concrete maatregelen ter vermindering van CO₂-emissies door de zeevaart. De discussie daarover werd –  en wordt in feite nog steeds – sterk (politiek) beïnvloed door lidstaten die zich beriepen op het in het VN-Klimaatverdrag van 1992 verankerde beginsel van common but differentiated responsibilities (CBDR), van waaruit een onderscheid wordt gemaakt tussen de bijdragen van ontwikkelde en van niet-ontwikkelde landen. Met name lidstaten die krachtens het Klimaatverdrag te boek staan als ontwikkelingslanden beroepen zich op dat principe, en omdat zich daaronder een aantal relatief grote en invloedrijke vlaggenstaten bevinden (zoals onder meer Brazilië, China, India en Zuid-Afrika), heeft dit de discussie tot op heden zeer bemoeilijkt. In eenvoudige termen gesteld: als de IMO aan het CBDR-beginsel tegemoet zou komen, zou dat naar alle waarschijnlijkheid leiden tot een gedifferentieerd reductiestelsel, met als zeer wel mogelijk gevolg dat reders besluiten hun schepen uit te vlaggen naar landen met een lagere – en daarmee voor hen minder kosten met zich meebrengende – reductie-inspanning[11].

Desondanks heeft het Marine Environment Protection Committee in de loop der jaren de nodige vorderingen op het dossier gemaakt. Daarbij heeft MEPC zich op hoofdlijnen gericht op de uitwerking van een tweetal sporen: (a) technische en operationele maatregelen die schepen energie-efficiënter moeten maken, en (b) ontwikkeling van marktmechanismen (zoals fiscale maatregelen) die de zeevaart moeten stimuleren om in energie-efficiëntie te investeren. Medio 2013 zijn binnen het eerstgenoemde spoor belangrijke (unanieme) beslissingen genomen, maar de totale problematiek zal de MEPC-agenda nog wel enige jaren blijven bepalen.

Notes

1. zie hieromtrent het Internationale Zeerechtverdrag van de Verenigde Naties (UNCLOS 1982)
2. het ministerie van Infrastructuur en Milieu is namens het Koninkrijk der Nederlanden eerstverantwoordelijk voor de inzet en inbreng in de IMO; in de delegaties naar vergaderingen nemen vaak ook deskundigen van andere ministeries en uit het maritieme bedrijfsleven deel.
3. bij de Nederlandse inzet in de IMO – en evenzo bij die van andere EU-lidstaten – spelen de gemeenschappelijke EU-belangen en EU-kaders in toenemende mate een niet onaanzienlijke rol; het betreft hier een vrij complexe materie, reden waarom op dit aspect binnen het bestek van dit artikel niet dieper wordt ingegaan.
4. Nederland is sinds de oprichting van de IMO vrijwel onafgebroken lid geweest van de Council.
5. tot 2013 was er sprake van negen Sub-Committees; na een recente herstructurering zijn het er nu zeven.
6. het Maritime Safety Committee heeft ook de verantwoordelijkheid voor maritime security.
7. IMO-documenten verschijnen regulier in het Engels, Frans en Spaans; tijdens de meeste vergaderingen wordt daarnaast getolkt in het Arabisch, Chinees en Russisch.
8. voluit gaat het om “piracy and armed robbery against ships”.
9. in 2010 is ook Nederland, vooral vanuit haar betrokkenheid als vlaggenstaat, partij geworden bij ReCAAP.
10. het Klimaatverdrag bepaalt hetzelfde voor de luchtvaart, i.c. afspraken te maken in de ICAO.
11. deze dreiging van “uitvlaggen” (het onderbrengen van schepen in registers van andere landen) bepaalt overigens ook de complexiteit van een aantal andere zeevaartdossiers, zowel in IMO- als in EU-verband.