Auteur: Joris Larik
Hoofdredacteur: Redactie VN Forum
Dossier: VN 75 jaar, verhalen en vergezichten
Ten aanzien van tal van mondiale uitdagingen – pandemieën, burgeroorlogen, klimaatverandering, nieuwe technologieën, toenemende ongelijkheid, noem het maar op – valt niet te ontkennen dat de Verenigde Naties nodiger zijn dan ooit. Maar ze blijven vooralsnog een onvoltooid meesterwerk van de diplomatie. Het vijfenzeventigjarige bestaan van de Verenigde Naties in 2020 is dus zowel een reden om terug te kijken op de geschiedenis van de organisatie alsook om de blik op de toekomst te richten.
Té vaak wordt betoogd dat in het huidige politieke klimaat geen hervormingen haalbaar zijn. Zoals uit de historie van de VN blijkt, is verandering, ook onder moeilijke omstandigheden, wél mogelijk. Voortuitgang is echter niet te danken aan enkele evenementen, maar veeleer het resultaat van jarenlange (denk)processen en campagnes die met weerstand en tegenslagen geconfronteerd worden. Dit moet ons moed en inspiratie geven voor de komende jaren.
De oprichting van de VN: geen evenement maar een proces
Het beste voorbeeld dat we meer in processen dan in momentopnames moeten denken is de oprichting van de VN zelf. Al tijdens de Tweede Wereldoorlog waren de geallieerden met het schetsen van een nieuw mondiaal stelsel begonnen. In oktober 1943 gaven de regeringen van de VS, het VK, de Sovjet-Unie en de Republiek China een verklaring uit waarin zij beloofden de oorlog voort te zetten tot de onvoorwaardelijke overgave van de asmogendheden Duitsland, Italië en Japan. In diezelfde verklaring, met een oog op de tijd ná de overwinning, benadrukten zij de noodzakelijkheid van het oprichten van ‘een algemene internationale organisatie’ (‘a general international organization’) voor de handhaving van vrede en veiligheid. Deze zou de Volkerenbond vervangen, de voorgangerorganisatie van de VN die na de Eerste Wereldoorlog was opgericht maar erin was gefaald om een nog dodelijker wereldwijd conflict te voorkomen.
Om aan deze toezegging meer inhoud te geven werd in de herfst van 1944 op Dumbarton Oaks, een landgoed in de buurt van Washington D.C., een conferentie tussen deze vier geallieerde mogendheden georganiseerd. De bijeenkomst liep uit op een aantal ‘voorstellen voor de oprichting van een algemene internationale organisatie’ (‘Proposals for the Establishment of a General International Organization’). Deze bevatten revolutionaire ideeën, met name het voorstel om een veiligheidsraad te creëren waarin besluiten met een meerderheid (weliswaar met de toestemming van een beperkt aantal permanente leden) in plaats van met unanimiteit konden worden genomen, zelfs als het zou gaan om interstatelijk geweldgebruik.
Van april tot juni 1945 volgde de conferentie van San Francisco, waar uiteindelijk het VN-Handvest werd ondertekend. Maar eerst moest nog de steun hiervoor van de vijftig aanwezige geallieerde delegaties worden vergaard. Het had hier op verschillende momenten kunnen mislopen. De Latijns-Amerikaanse landen zouden bijvoorbeeld liever een VN op basis van wereldregio’s hebben gezien. Verder moest de Amerikaanse regering hard eraan werken om de steun van haar eigen bevolking en volksvertegenwoordigers te garanderen. De VS waren namelijk nooit lid van de Volkerenbond geworden, een factor die deze organisatie van begin af aan heeft verzwakt. Tot slot begon ook het wantrouwen tussen de VS en de Sovjet-Unie steeds meer toe te nemen in deze voorfase van de Koude Oorlog. Door een enorme diplomatieke inspanning is het uiteindelijk tóch gelukt de VN van de grond te krijgen.
Het toekennen van het vetorecht aan de permanente leden van de Veiligheidsraad (thans de VS, het VK, Frankrijk, Rusland en de Volksrepubliek China) was een cruciale voorwaarde voor het succes van de San Francisco-conferentie. Dit privilege is echter gedurende de Koude Oorlog en opnieuw in het meer recente verleden de achilleshiel van de VN gebleken. Zo zijn bijvoorbeeld in de afgelopen jaren niet minder dan veertien resoluties met betrekking tot de burgeroorlog in Syrië omwille van vooral Russische veto’s niet aangenomen. Ook als men het VN-Handvest wil wijzigen stuit men opnieuw op het vetorecht van de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad.
Het potentieel van de VN om met de tijd mee te gaan
Ondanks de macht van het veto is het de VN niettemin gelukt om met de tijd mee te gaan. Ten eerste zijn de VN veel meer dan alleen de Veiligheidsraad, de Algemene Vergadering en het Internationaal Gerechtshof. Zij bestaan uit een breed systeem van programma’s, commissies en gespecialiseerde organisaties. Hierbij horen onder andere het Wereldvoedselprogramma (gelanceerd in 1961 en winnaar van de Nobelprijs voor de Vrede van 2020), het VN-Milieuprogramma (gelanceerd in 1972), de Commissie voor Vredesopbouw (gelanceerd in 2005) en UN Women (de VN-taakgroep voor de gelijkberechtiging van vrouwen, gelanceerd in 2010).
Bovendien is ook gebleken dat de VN, zonder dat daarvoor het Handvest moest worden aangepast, in staat waren de mensheid een gemeenschappelijke koers te geven. Deze bestaat actueel uit de Duurzame Ontwikkelingsdoelen, in opvolging van de Millennium doelstellingen, die een ambitieuze agenda vastleggen die tot 2030 gerealiseerd moet worden. Hierbij spelen doelstellingen nr. 16 en 17 een overkoepelende rol, namelijk het bevorderen van vrede en veiligheid en het smeden van brede partnerschappen om de doelstellingen te bereiken. Ervaring met het betrekken van niet-statelijke actoren uit de burgermaatschappij en het bedrijfsleven hebben de VN reeds kunnen opbouwen, bijvoorbeeld door de Global Compact met zijn tien beginselen op het gebied van mensenrechten, duurzaamheid en anticorruptie en door de ‘Arria’-formule waardoor de Veiligheidsraad deskundigen en belanghebbenden direct kan consulteren.
Tijd voor een VN-versie 2.0
Het jaar 2020 zal de meeste mensen niet in herinnering blijven als het vijfenzeventigjarige jubileum van de VN, maar als het jaar van de COVID-19-pandemie. Deze crisis maakt echter het belang van een goed functionerende VN meer dan ooit duidelijk. Dit werd ook door wereldleiders onderkend toen ze in september 2020 een verklaring ter herdenking van vijfenzeventig jaar VN hebben aangenomen. Daarin beschreven ze de coronacrisis als ‘de grootste mondiale uitdaging in de geschiedenis van de Verenigde Naties’ (‘the largest global challenge in the history of the United Nations’) en werd benadrukt dat alleen door samenwerking en solidariteit de pandemie en haar gevolgen effectief kunnen worden aangepakt.
Betere samenwerking is natuurlijk niet alleen noodzakelijk als het gaat om het bestrijden van corona, maar ook voor de andere reeds bestaande en toekomstige uitdagingen op mondiaal niveau. Het is vanuit dit oogpunt dat we het ‘UN 2.0’-rapport hebben geschreven. De verklaring van de Algemene Vergadering moet geen eindpunt maar het begin van een nieuw hervormingsproces zijn; en het gaat niet alleen om coronacrisis lessen te trekken ten behoeve van andere pandemieën, maar ook om andere crisissen en uitdagingen meester te worden in de nabije toekomst.
Uitgewerkt op basis van ons onderzoek en een reeks ‘global policy dialogues’, bieden de tien aanbevelingen van het ‘UN 2.0’-rapport (zie vak hieronder) een concrete routekaart om aan de mooie woorden van de VN75-verklaring daden te verbinden, met name op het terrein van institutionele vernieuwing. Het doel was te laten zien dat de VN ook verder voor innovatie vatbaar zijn, niet pas nadat de crisis voorbij is, maar – net als bij Dumbarton Oaks in 1944 en San Francisco 1945 – terwijl de crisis nog gaande is.
Om het in de woorden van voormalig VN-secretaris-generaal Kofi Annan te zeggen, de internationale gemeenschap staat in 2020 opnieuw voor een ‘fork in the road’, een splitsing van de weg. Zij kan óf aanvaarden dat de effecten van de coronacrisis en andere grensoverschrijdende uitdagingen nieuwe, intensievere vormen van multilaterale samenwerking vereisen, óf zij kan terugvallen op kortzichtige benaderingen die problemen niet duurzaam oplossen maar in plaats daarvan barrières opwerpen voor de samenwerking die essentieel is om de menselijke vooruitgang te bevorderen. Al was 2020 niet het moment voor een plezierig verjaardagsfeest voor de VN, het heeft wel een fel licht geworpen op deze fundamentele keuze van onze tijd.
Joris Larik
Dr. Joris Larik is universitair docent vergelijkend, EU- en internationaal recht aan de Universiteit Leiden en senior-adviseur bij het Stimson Center, een denktank op het gebied internationale betrekkingen in Washington, D.C. De afgelopen jaren heeft hij aan verschillende rapporten en wetenschappelijke publicaties over de hervorming van de VN meegeschreven, waaronder het rapport van de Albright-Gambari-commissie ‘Confronting the Crisis of Global Governance’ (2015), het boek ‘Just Security in an Undergoverned World’ (Oxford University Press, 2018) en recentelijk het rapport ‘UN 2.0: Ten Innovations for Global Governance 75 Years beyond San Francisco’ (2020).