JAN BERTELING
De oprichters van de Verenigde Naties besloten in 1945 de VN zes hoofdorganen te geven van geheel verschillende signatuur. Dit zijn de Algemene Vergadering (AV), de Veiligheidsraad (VR), de Economische en Sociale Raad (ECOSOC), de Trustschapsraad, het Internationaal Gerechtshof en het Secretariaat (zoals opgesomd in art. 7.1, VN-Handvest). De oprichters hebben serieus getracht werk te maken van een goede invulling van het takenpakket, maar politieke ontwikkelingen hebben uiteraard grote invloed gehad op het functioneren van al deze organen.
Organisatie van de VN
In Hoofdstuk IX van het Handvest van de Verenigde Naties wordt het belang van Internationale Economische en Sociale Samenwerking beschreven, en in hoofdstuk X worden vervolgens de functies en bevoegdheden van de Economische en Sociale Raad (ECOSOC) gedefinieerd. Die gaan ver, al kan alleen de Veiligheidsraad – en dan nog in sommige gevallen – bindende beslissingen aan staten opleggen. Die vérgaande bevoegdheden blijven dus steken in aanbevelingen. Zo is bijvoorbeeld in de loop der jaren een aantal landen genoopt de omvang van hun ontwikkelingsgelden te verhogen, maar andere landen niet of nauwelijks.
De ECOSOC kan onder meer studies en rapporten maken of het initiatief daartoe nemen met betrekking tot internationale economische, sociale of culturele aangelegenheden, alsook in aangelegenheden betreffende onderwijs, gezondheidszorg en aanverwante zaken. De organisatie kan daarover aanbevelingen doen aan de Algemene Vergadering (AV), de lidstaten en aan de betrokken gespecialiseerde organisaties (zoals FAO, ILO, UNESCO en WHO, maar ook de Wereldbank en het IMF). De ECOSOC is ook eerst verantwoordelijke voor aanbevelingen met betrekking tot de mensenrechten en fundamentele vrijheden.
De praktijk in de beginjaren
Direct na de Tweede Wereldoorlog werd een groot aantal nieuwe organisaties opgericht die de status van gespecialiseerde organisatie van de VN moesten krijgen (FAO, WHO, UNESCO, Wereldbank en IMF bijvoorbeeld), terwijl al langer bestaande organisaties, zoals UPU, ITU en ILO, eveneens op die wijze bij het werk van de VN moesten worden betrokken. Onder auspiciën van de ECOSOC werden samenwerkingsovereenkomsten gesloten tussen die organisaties en de VN (krachtens VN-Handvest, art. 57 & 63). Aan de ECOSOC de taak het werk van de VN en deze organisaties te coördineren. Die samenwerkingsovereenkomsten konden worden onderscheiden in twee soorten, waarbij opviel dat het gezag van de VN en dat van de ECOSOC duidelijk minder groot was over de Wereldbank en het IMF (de zg. Bretton Woods-Instellingen, BWI), organisaties waarbij de stemverhouding niet, zoals in de VN, op één stem per land is gebaseerd, maar op de kapitaalinleg.
De ECOSOC had, naast een organisatorische zitting ter regeling van haar werkzaamheden, twee substantiële zittingen: één in het voorjaar in New York en één in de zomer in Genève. Op de voorjaarszitting werden vooral sociale onderwerpen en mensenrechten besproken, terwijl de zomerzitting vooral de economische onderwerpen en de coördinatie tussen de VN en de gespecialiseerde organisaties behandelden. Humanitaire onderwerpen kwamen toen nog maar sporadisch aan de orde. De uitvoerende hoofden van de gespecialiseerde organisaties brachten aan de ECOSOC rapport uit over hun werkzaamheden en werden door delegaties ondervraagd. Dat laatste gebeurde steeds minder met de BWI, die de kritiek van de toenmalige Oost-Europese landen (die geen lid van de BWI waren) konden missen als kiespijn.
In die eerste jaren waren de Permanente Vertegenwoordigingen van de lidstaten vaak nog klein; zittingen werden vooral bijgewoond door ambtenaren uit de regeringscentra (‘hoofdsteden’ kan ik als Amsterdammer natuurlijk niet zeggen). Die delegaties naar de zomerzittingen werden vaak wekenlang geleid door ministers of zeer hoge ambtenaren (zoals Gromyko van de Sovjetunie, Giscard d’Estaing van Frankrijk en onze minister Luns). Dat had zeker niet alleen met de agenda van ECOSOC te maken; het was ook een nuttige ontmoetingsplaats in een aangenaam klimaat.
Toch kwamen de zwakheden al naar voren. De gespecialiseerde organisaties werden wel gehoord, maar uiteindelijk werd duidelijk dat een intergouvernementeel orgaan als de ECOSOC de diverse organisaties niet werkelijk kan ‘coördineren’. Dit begrip betekent meestal dat een organisatie haar oren naar een ander moet laten hangen. Dat wilde men vermijden en desnoods werd daartoe steun gevraagd van de eigen bestuursorganen die niet per definitie het gezag van de ECOSOC of zelfs de AV wilden accepteren. Bovendien waren landen om uiteenlopende redenen ook niet altijd eenduidig in de verschillende organisaties.
De mensenrechten speelden in het geheel een aparte rol. Ten eerste waren de mensenrechten typisch een onderwerp van de VN zelf, hoewel belangrijke aspecten ervan ook bij ILO, UNESCO en WHO aan de orde waren. Maar dat leidde in die jaren niet tot problemen. In de VN werd dit onderwerp geagendeerd in zowel de AV als in de ECOSOC, en in de aan de ECOSOC rapporterende Commissie voor de Rechten van de Mens. Vooral de westerse landen, toen feitelijk een meerderheid in de VN, bekeken welk onderwerp het beste in welk orgaan aan de orde kon worden gesteld, met de meeste kans op succes. De VN waren succesvol en gezaghebbend ten aanzien van de mensenrechten.
Naast de door de AV in 1948 met grote meerderheid aanvaarde Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, werd de grondslag gelegd voor de latere verdragen. Het waren stuk voor stuk prachtige basisdocumenten, maar de naleving ervan was en is natuurlijk in veel landen problematisch. Een boeiend verschil met de andere onderwerpen in ECOSOC was dat over resoluties betreffende de mensenrechten normaliter werd gestemd om tot meerderheidsbeslissingen te komen, terwijl er bij andere onderwerpen meestal werd onderhandeld tot er algemene overeenstemming was. Uiteraard heeft dat grote gevolgen gehad bij de latere machtsverhoudingen binnen de VN.
Veranderingen in de jaren ’60
De grote dekolonisatie in Afrika begon eind jaren ’50 en de meeste koloniën werden rond 1960 onafhankelijk. Een van hun eerste prioriteiten was het lidmaatschap van de VN, dat de onafhankelijkheid uitstraalde. Deze landen wilden uiteraard ook goed vertegenwoordigd worden in de verschillende organen van de VN; dit leidde tot toename van het aantal leden van de functionele commissies en daarna ook tot uitbreiding van de Veiligheidsraad en de ECOSOC. De ECOSOC groeide van 18 tot 27 landen, maar een decennium later bleek dit aantal al onvoldoende en werd ingestemd met een verdubbeling tot 54 leden. Zo werd geleidelijk de vertegenwoordiging van de verschillende groepen landen meer proportioneel.
Een andere belangrijke verandering was dat die landen onvoldoende kandidaten in hun hoofdsteden beschikbaar hadden om naar de verschillende vergaderingen van de VN te zenden. Deze landen hadden hun vertegenwoordigingen in New York en Genève bij wijze van spreken als hun eerste en belangrijkste diplomatieke vertegenwoordigingen en die hadden volledig mandaat. Slechts voor het Algemene Debat in de AV zonden alle landen een grote delegatie onder leiding van de president, premier of minister van buitenlandse zaken. Voor het overige moest men zaken doen met de medewerkers van de Permanente Vertegenwoordigingen. Deze ontwikkeling riep de nodige vragen op, zoals:
- Waarom zou men in de zomer naar Genève gaan voor serieuze besprekingen (als plezierige onderbreking van een druk bestaan in New York werd het door velen op prijs gesteld), als men elkaar in het najaar in de AV toch weer tegenkwam en waarin alles besproken kon worden?
- Waarom zou men commissies en een orgaan als de ECOSOC niet openstellen voor alle lidstaten, van wie de vertegenwoordigers tenslotte allemaal om de hoek woonden en net zo goed konden meedoen?
Een ander belangrijk punt was dat er veel vaker in regionale politieke groeperingen getracht werd tot een gemeenschappelijke opstelling te komen. Binnen de UNCTAD ontstond in 1964 de zogenaamde Groep van 77, bestaande uit de toenmalige 77 ontwikkelingslanden die lid waren van de VN. Deze groep probeerde actief tot een gemeenschappelijk standpunt te komen. De Europese Economische Gemeenschap (EEG) deed later hetzelfde. Maar nog in het begin van de jaren ’70 werd er gesproken van ‘de Groep van 77, plus Nederland en Zweden’ (omdat beide laatste landen veelal te vinden waren in het kamp van de Groep van 77). Nederland had daarbij meer invloed want het behoorde wel tot die EEG en Zweden (nog) niet; Nederland kon wellicht andere landen over de streep trekken en heeft dat ook geregeld gedaan, zowel in de ECOSOC als in de AV.
Ook waren er tot in de jaren ’70 andere informele groepen die door de regio’s heen sneden en daardoor een meer open discussie mogelijk maakten. Zo behoorde Nederland vaak tot een informele groep die verder bestond uit Denemarken, India, Jamaica, Joegoslavië en Kenia. De samenstelling hing geheel af van individuele diplomaten – hoog en laag – en berustte vrijwel nooit op instructies vanuit regeringscentra.
Aanvankelijk was er twijfel over deze nieuwe ontwikkelingen, maar die werden daarna toch door velen geaccepteerd en zelfs verwelkomd. Onderhandelingen, in het bijzonder op economisch gebied en op dat van ontwikkelingssamenwerking – ook in ECOSOC-verband – waren verrassend en vernieuwend. Zelden leidden die echter tot concrete nieuwe besluiten. Dat moest maar gebeuren in de AV, hetgeen vervolgens het gezag van de ECOSOC uitholde. Er kwamen steeds minder vertegenwoordigers uit de regeringscentra en vooral nauwelijks nog ministers. Minister Pronk heeft diverse keren geprobeerd het tij te keren, o.a. op zg. ‘high-level meetings’. Altijd weer was de zaal vol en stil als hij sprak; eenieder luisterde. Maar het heeft de ECOSOC niet geholpen. Uiteindelijk gebeurde er niets!
Een en ander leidde tot diepe teleurstelling bij een vroegere Nederlandse delegatieleider, die dan verzuchtte dat de ECOSOC-zitting zo slecht was; slechter kon niet. Maar het jaar daarop moest hij erkennen dat het toch weer slechter was. Ook ter voorbereiding van de besluitvorming in de AV was de ECOSOC niet relevant meer; men deed zaken met de collega’s in New York in het najaar. Dat gold in de eerste plaats voor de economische onderwerpen, maar ook steeds meer voor sociale onderwerpen. De gewijzigde politieke verhoudingen hadden daarbij grote consequenties voor de debatten over mensenrechten. Ook op dat terrein werd de ECOSOC steeds minder invloedrijk, hetgeen er mede toe heeft geleid dat de oude Commissie voor de Rechten van de Mens – een van de functionele commissies van de ECOSOC – werd omgevormd tot de Raad voor de Mensenrechten, gekozen door en rapporterend aan de AV. Dat heeft niet tot meer effectiviteit geleid, hetgeen echter in de eerste plaats een gevolg was van de politieke verhoudingen in de wereld.
Latere situatie en pogingen tot hervorming
De rol van de Permanente Vertegenwoordigingen en de steeds nadrukkelijker wens besluitvorming alleen nog met alle lidstaten te bespreken (met uitzondering van de Veiligheidsraad) leidden ertoe dat, behalve nuttige gedachtewisselingen, er in de ECOSOC geen besluitvorming betreffende belangrijke economische en sociale onderwerpen meer plaatsvond. Dit gebeurde wel in de AV of in door de AV opgerichte werkgroepen. Deze trend is volgens mijn waarneming begonnen in de jaren ’70, met discussies over het Handvest van Economische Rechten en Plichten van Staten, de Strategie voor het Tweede Ontwikkelingsdecennium en later de discussies die leidden tot de Millennium Ontwikkelingsdoelstellingen.
In de ECOSOC werd vaak gezegd dat dit anders moest; dat leidde tot eindeloze discussies over een andere opzet van de ECOSOC. Over herstructurering kan echter iedereen meepraten, maar daarbij gaat men voorbij aan de inhoud van het beleid. Deze discussies gaan voort en als ik de stukken lees over de huidige onderhandelingen zijn die vrijwel identiek aan die van de jaren ’80 en ’90.
Er is echter een groot verschil: Nederland streed jarenlang voor versterking van de ECOSOC. Het is inmiddels in de Haagse burelen kennelijk geaccepteerd dat dit niet lukt, want men neemt niet langer eigen initiatieven en stuurt niet langer Haagse delegaties. Mijn eigen eerste ervaring met VN-hervormingen (in 1973) betrof de modernisering van de verdragen tussen de VN en de gespecialiseerde organisaties. Er was opgeroepen tot het sturen van experts uit hoofdsteden. Twee landen hadden iemand vanuit het regeringscentrum gestuurd: de Sovjetunie en Nederland. Ik was zogenaamd een van die experts. Het leidde tot veel papier, interessante analyses en … vooral geen verandering. Daar was immers geen belang mee gemoeid. Ik heb in die periode van drie weken vooral New York als stad leren kennen. Fantastisch.
Tot mislukken gedoemd
Uit het bovenstaande blijkt dat de pogingen de ECOSOC weer zijn oorspronkelijke status en betekenis te geven al vele jaren duren, maar nog nooit effect hebben gehad. Er is ook geen noodzaak toe. De AV vergadert nu het hele jaar door en kan al die onderwerpen ook bespreken, met of zonder succes. Het praten over hervormingen is boeiend, maar leidt hoogstens tot cosmetische verbeteringen. De substantie gaat aan de ECOSOC voorbij. En dat is dus onomkeerbaar. Als deze analyse juist is, gebeurt hetzelfde met de Mensenrechtenraad.