Auteur: Niels Blokker
Dossier: Nederland en de VN Veiligheidsraad
Rechterlijke toetsing van Veiligheidsraadbesluiten in 1945
De VN-Veiligheidsraad is een product van de Tweede Wereldoorlog. De founding fathers van de Verenigde Naties hadden voor ogen dat een orgaan in het leven moest worden geroepen dat in staat zou zijn snel en effectief de internationale vrede en veiligheid te handhaven. Zeker de vijf grootmachten van dat moment wilden alle ruimte geven aan de Veiligheidsraad. Met het vetorecht op zak is het mogelijk zo ruimhartig te zijn. Verschillende andere landen hadden meer twijfels over vergaande bevoegdheden voor de Veiligheidsraad en hebben – tevergeefs – geprobeerd op enkele punten checks and balances te creëren. Voor zover gesproken is over het toetsen van besluiten van de Veiligheidsraad, werd gedacht aan een rol voor het Internationaal Gerechtshof. Dat lag voor de hand: het Hof wordt immers in het Handvest aangeduid als “the principal judicial organ of the United Nations”. Maar uiteindelijk bevatten noch het Handvest, noch het Statuut van het Internationaal Gerechtshof een bevoegdheid voor het Hof om Veiligheidsraadbesluiten te toetsen.
Tegelijk was het ook weer niet zo dat expliciet iedere mogelijkheid werd uitgesloten dat het Hof zich uit zou spreken over besluiten van de Veiligheidsraad, als dat nodig mocht zijn voor de uitoefening van zijn rechterlijke functies, in een interstatelijke procedure dan wel in een adviesprocedure. Zeker als de Veiligheidsraad zelf een advies over een van zijn besluiten vraagt aan het Hof, dan ligt het voor de hand dat het Hof iets mag zeggen over dat besluit, zoals ook is gebeurd in het Namibië-advies uit 1971.
De praktijk: meer toetsingsbehoefte vanaf 1990
De vraag naar de mogelijkheid van toetsing van Veiligheidsraadbesluiten heeft aanvankelijk niet vaak gespeeld. Dat kwam vooral omdat de Veiligheidsraad niet zoveel besluiten nam. De Koude Oorlog bracht met zich mee dat de Veiligheidsraad meestal geen rol van betekenis kon spelen bij de grote conflicten die zich tussen 1945 en 1990 voordeden. En voor zover de Veiligheidsraad al besluiten nam, leidde dat niet vaak tot discussie over de rechtmatigheid van die besluiten en de mogelijkheid van toetsing.
Dat veranderde vanaf 1990. Het einde van de Koude Oorlog betekende enerzijds nieuwe instabiliteit en conflicten, anderzijds was de Veiligheidsraad nu eindelijk in staat de actieve rol te spelen die men in 1945 voor ogen had. Vanaf 1990 nam de Veiligheidsraad jaarlijks een groot aantal resoluties aan: gemiddeld 62 per jaar, tegenover gemiddeld 15 in de periode 1945-1990. Belangrijker is dat veel van die besluiten van vergaande strekking waren. Tegen die achtergrond lag het voor de hand dat vragen naar de grenzen van de bevoegdheid van de Veiligheidsraad en naar de mogelijkheid van toetsing van zijn besluiten hernieuwde belangstelling kregen.
Vanaf de jaren 90 is de mogelijkheid van toetsing van Veiligheidsraadbesluiten regelmatig aan de orde geweest, in zaken voor het Internationaal Gerechtshof en bij andere rechterlijke organen. Voor zover dit speelde voor het Internationaal Gerechtshof, met name in de Lockerbie-zaak, leidde dit niet tot nieuwe inzichten na de eerdere jurisprudentie.[i] Vooral de jurisprudentie van andere internationale rechterlijke organen is interessant. In de Tadic-zaak achtte de Appeals Chamber van het Joegoslaviëtribunaal zich in 1995 bevoegd het besluit te toetsen waarbij de Veiligheidsraad dit Tribunaal had opgericht.[ii] En in 2008 was er de Kadi-uitspraak van het Europese Hof van Justitie. Daarin toetste dit Hof weliswaar niet, strikt gezien, het besluit van het sanctiecomité van de Veiligheidsraad waarbij Kadi op de sanctielijst werd geplaatst en waarbij zijn tegoeden werden bevroren; maar in feite kwam het daar wel op neer omdat de getoetste EU-uitvoeringsbesluiten vrijwel letterlijk de besluiten van het sanctiecomité kopieerden.[iii] Verder zijn ook nationale rechters actiever geworden aan het toetsingsfront. Zo noemde een Canadese rechter in 2009 de situatie waarin iemand zich bevindt die op een VN-financiële sanctielijst staat “not unlike that of Josef K. in Kafka’s The Trial, who awakes one morning, and for reasons never revealed to him or the reader, is arrested and prosecuted for an unspecified crime”.[iv] Toetsen van Veiligheidsraadbesluiten is in.
Dit zijn allemaal voorbeelden van onafhankelijke internationale, regionale en nationale rechters, die steeds in een specifieke zaak die zij voorgelegd krijgen niet voor zoete koek willen aannemen wat de Veiligheidsraad in zijn wijsheid heeft besloten, maar in meer of mindere mate, direct of indirect, zulke besluiten gaan toetsen. Het is interessant daarnaast te zien of door staten, dan wel door de Veiligheidsraad zelf, nu anders wordt aangekeken tegen toetsing van Veiligheidsraadbesluiten dan in 1945. Er zijn twee voorbeelden waaruit blijkt dat dit enigszins het geval is. Het eerste voorbeeld betreft individuele financiële sancties van de VN. Het tweede voorbeeld gaat over het Internationaal Strafhof en het misdrijf agressie. Deze twee voorbeelden zullen hierna kort worden besproken.
Individuele financiële sancties en toetsing van sanctiebesluiten door de Ombudsperson
Al vanaf de periode voor ‘9/11’ zijn door sanctiecommissies van de Veiligheidsraad financiële sancties uitgevaardigd tegen specifiek genoemde individuen. De aanslagen van 11 september 2001 brachten met zich mee dat dit instrument van terrorismebestrijding intensiever werd gebruikt. Sinds die tijd staan honderden met naam, toenaam, en ‘aliassen’ genoemde individuen op lijsten van de VN. Staten zijn verplicht de tegoeden van deze individuen te bevriezen.
Er is geen enkele twijfel dat de Veiligheidsraad bevoegd is dit soort individuele financiële sancties op te leggen. Daarbij geldt ook dat binnen het gehele scala van economische sancties dit soort individuele sancties de voorkeur verdient boven algemenere economische sancties, die een heel land kunnen treffen en niet specifiek gericht zijn tegen de bron van het kwaad dat door de Veiligheidsraad wordt bestreden. In de jaren 90 legde de Veiligheidsraad zulke algemene, veelomvattende sancties op aan, onder meer, de voormalige republiek Joegoslavië en Irak. Hierop kwam kritiek; deze sancties zouden de leiders van deze landen amper raken en zij zouden vooral de sociaaleconomische rechten van de bevolking in die landen schenden. Mede uit mensenrechtelijke overwegingen is de Veiligheidsraad daarna meer gebruik gaan maken van zgn. targeted of smart sanctions, individuele sancties specifiek opgelegd aan de individuen die verantwoordelijk worden geacht voor het kwaad waartegen de Veiligheidsraad zich richt. Maar waar deze individualisering van Veiligheidsraadsancties een oplossing bracht voor het ene mensenrechtelijke probleem, creëerde zij tegelijk een ander mensenrechtelijk probleem. Konden individuen zomaar op een zwarte lijst worden geplaatst, zonder enige vorm van rechtsbescherming?
Aanvankelijk vond de Veiligheidsraad dat dit kon. Dat is aan de ene kant zorgelijk. Waarom zou de Veiligheidsraad iets mogen doen wat op nationaal of Europees niveau niet mag, aangezien dit strijdig is met elementaire regels van due process? Aan de andere kant is dit verklaarbaar, zowel tegen de achtergrond van de grote discretionaire vrijheid die de Veiligheidsraad heeft gekregen in het Handvest, als tegen de achtergrond van de noodzaak deze financiële sancties in te zetten in de strijd tegen het terrorisme, en tegen de achtergrond van het idee dat deze sancties een verbetering waren ten opzichte van de eerdere, algemene sancties tegen landen. In ieder geval is het fascinerend te zien hoe de fundamentele kritiek op het ontbreken van rechtsbescherming de afgelopen jaren stapje voor stapje heeft geleid tot een verbetering van de procedures bij dit soort individuele financiële sancties. Kortheidshalve zal ik niet al deze stapjes nalopen, maar aangeven in hoeverre nu de mogelijkheid bestaat om besluiten te toetsen waarbij individuen op een VN-financiële sanctielijst worden geplaatst.
Allereerst geldt dat het ervan afhangt op welke lijst een individu staat. Voor de meeste lijsten is geen enkele toetsing door een onafhankelijk orgaan mogelijk is. Maar voor de grootste lijst is dat anders. Dat is de sanctielijst waarop ruim 200 individuen staan die banden hebben met Al Qaida. De regels die voor deze lijst gelden zijn het meest recent neergelegd in Veiligheidsraadresolutie 2161 van 17 juni 2014. Deze resolutie bevat ook de bevoegdheden van de zgn. Ombudsperson. De Ombudsperson is in 2009 door de Veiligheidsraad in het leven geroepen, en is onafhankelijk. De Canadese Kimberly Prost, voorheen rechter in het Joegoslavië tribunaal, vervult deze functie. Kernvraag is of deze Ombudsperson het besluit kan toetsen waarbij een individu op de Al Qaida sanctielijst is gezet. In een lezing gehouden in maart 2011 gaf Prost zelf aan dat van formele toetsing van het besluit tot plaatsing op de sanctielijst geen sprake is.Niettemin, zo zegt zij:
“I bring an independent, third party ‘eye’ to the underlying information related to the listing. In my view, this is a form of review not with respect to decisions, of course, but in relation to the information. To this end, I have from the start indicated that while I have not been accorded a right to make recommendations, I do consider that it is within my mandate to ‘observe’ or comment on the underlying information. […] In my view, though it is not a conventional approach to review, I believe that it may be adequate to meet this aspect of due process.”
En in haar zesde rapport aan de Veiligheidsraad uit 2013 geeft Prost aan dat de betreffende personen of instanties geïnformeerd worden over de redenen waarom zij op de lijst staan, dat zij hierop kunnen reageren, en dat zij een onafhankelijke beoordeling krijgen van hun ‘zaak’. De Ombudsperson concludeert: “The practice during the reporting period shows that the Ombudsperson process operates in compliance with the fundamental principles of fairness”.[v]
Het is nog maar de vraag of nationale en Europese rechters hier net zo over denken, wanneer zij oordelen over de VN-sanctieprocedures. Het EU-Hof toonde zich in ieder geval niet onder de indruk, in zijn arrest in de Kadi-II-zaak van juli 2013,[vi] ondanks dat de situatie voor individuen op de VN-Al Qaidalijst vanaf 1 juli 2011 verder is verbeterd. In Resolutie 1989 zijn de bevoegdheden van de Ombudsperson uitgebreid. Deze heeft nu wel expliciet de bevoegdheid aanbevelingen te doen aan het Sanctiecomité. En als een individu een verzoek indient om van de lijst te worden gehaald, en de Ombudsperson de aanbeveling doet dat dit verzoek gehonoreerd zou moeten worden, dan gebeurt dit tenzij het Sanctiecomité zich bij consensus hiertegen keert. Dat laatste is nog nooit gebeurd.
Komt dit nu toch neer op toetsing van Veiligheidsraadbesluiten? Ja en nee. Eigenlijk gaat het niet om besluiten van de Veiligheidsraad, maar om uitvoeringsbesluiten van een orgaan van de Veiligheidsraad, het sanctiecomité. Het gaat wel om toetsing, want in de kern beoordeelt een andere instantie dan het orgaan dat tot plaatsing op de sanctielijst heeft besloten of die plaatsing wel terecht is. Ook al is dit oordeel formeel juridisch niet bindend, het wordt in de praktijk in beginsel opgevolgd.
Tegelijk zijn er belangrijke beperkingen. De Ombudsperson functioneert alleen bij de Al Qaida sanctielijst. In juni 2011 is om politieke redenen besloten een aparte lijst te maken voor individuen verbonden met de Taliban. Bij de procedures voor deze lijst is een belangrijke rol voorzien voor Afghanistan, en heeft de Ombudsperson geen enkele bevoegdheid. Evenmin heeft de Ombudsperson bevoegdheden bij andere VN-sanctieregimes. Voor lijsten waarop uitsluitend enkele leiders van een bepaald land staan lijkt dat nog te rechtvaardigen, maar voor lijsten waarop een veel ruimer aantal individuen staan vermeld niet. Dit laat nog eens duidelijk zien hoe politiek en selectief de Veiligheidsraad is. Vooral blijkt hieruit duidelijk dat de hoofdreden voor een verbetering van de procedure niet de overtuiging is dat dit juridisch-principieel noodzakelijk is; een eventuele opinio iuris in dit opzicht is ver te zoeken. De hoofdreden voor deze verbetering, het belangrijkste argument dat landen hiermee akkoord deed gaan, was het reële gevaar dat dit sanctieregime anders ineffectief zou kunnen worden, gegeven alle kritiek van nationale en Europese rechters.
Een andere beperking is dat de Ombudsperson steeds, als onderdeel van het specifieke Al Qaida sanctieregime, voor een beperkte periode wordt aangesteld (aanvankelijk anderhalf jaar, thans twee en een half jaar). Dat is te kort in het licht van de eis van onafhankelijkheid. Idealiter zou een Ombudsperson een aanstelling voor een aantal jaren moeten krijgen, en een mandaat voor alle individuele financiële sanctieregimes die niet alleen op enkele leiders zijn gericht.
Ten slotte zou het wellicht helpen als de Veiligheidsraad en zijn leden op een wat andere manier zouden kijken naar de toetsing van individuele sanctiebesluiten. Dit zou niet te snel moeten worden gezien als ‘second guessing the Security Council’, een beknotting van de bevoegdheden van Veiligheidsraad, en daarmee een directe bedreiging van zijn primaat bij kwesties van vrede en veiligheid. Per slot van rekening zijn het geen Veiligheidsraadresoluties die worden getoetst. Het enige dat wordt getoetst is een specifiek uitvoeringsbesluit, genomen door een suborgaan van de Veiligheidsraad, waarbij een individu op een sanctielijst wordt geplaatst. Bij een moderne invulling van de bevoegdheden van de Veiligheidsraad, waarvan bij dit soort individuele sancties sprake is, horen ook behoorlijke procedures en respect voor regels van due process, net zoals die op nationaal en Europees niveau gelden. Anders leidt dit op termijn niet alleen tot ondermijning van de effectiviteit van deze sancties, maar ook tot erosie van het gezag en de legitimiteit van de Veiligheidsraad.
Het misdrijf agressie en toetsing van Veiligheidsraadbesluiten door het Internationaal Strafhof
Bij een tweede voorbeeld gaat het niet om uitvoeringsbesluiten van een orgaan van de Veiligheidsraad, maar om een belangrijk besluit van de Veiligheidsraad zelf: de vaststelling dat door een staat agressie is gepleegd. De instelling die zo’n besluit in de toekomst waarschijnlijk zal mogen toetsen is het Internationaal Strafhof.
Over het misdrijf agressie en over deze nieuwe toetsingsmogelijkheid is in 2010 een akkoord bereikt, bij de Herzieningsconferentie van het Internationaal Strafhof. Hier zijn tientallen jaren van onderhandelingen aan voorafgegaan. Bij de oprichting van het Strafhof in 1998 stond het vast dat dit Hof rechtsmacht zou moeten hebben over het misdrijf agressie. Maar er kon nog geen overeenstemming worden bereikt over de definitie van dit misdrijf en over de voorwaarden waaronder het Hof hierover rechtsmacht zou moeten kunnen uitoefenen. Dit leidde tot het paradoxale art. 5 van het Statuut van het Hof: in lid 1 kreeg het Strafhof rechtsmacht over onder meer dit misdrijf, maar in lid 2 werd bepaald dat het Hof pas echt rechtsmacht hierover zou mogen uitoefenen nadat een definitief akkoord was bereikt. Dat is in 2010 gelukt, al zal het nog enkele jaren duren voordat de nieuwe regeling in werking zal kunnen treden.
Van een misdrijf agressie – dat wordt begaan door een individu, een leider van een land – kan alleen sprake zijn als door dat land een daad van agressie is verricht. Maar: wie of welk orgaan is bevoegd vast te stellen of door een land een daad van agressie is verricht? Dit was bij de onderhandelingen één van de moeilijkste punten. Er bestond geen enkele twijfel over dat in ieder geval de Veiligheidsraad bevoegd was tot zo’n vaststelling te komen. Dat kon ook moeilijk anders, gegeven de tekst van art. 39 van het VN-Handvest: “The Security Council shall determine the existence of any threat to the peace, breach of the peace, or act of aggression […]”.
Maar de grote vraag was of ook nog andere organen deze bevoegdheid zouden moeten krijgen. Daarover ging een flink deel van de onderhandelingen. De meeste landen wilden dat behalve de Veiligheidsraad ook nog een ander orgaan deze bevoegdheid zou krijgen. De Veiligheidsraad komt in de praktijk vrijwel nooit tot de conclusie dat een staat agressie heeft verricht, en daarmee zou de uitoefening van rechtsmacht over dit misdrijf door het Strafhof een papieren tijger blijven. Bovendien zou het Strafhof nooit leiders kunnen berechten van een van de landen met vetorecht in de Veiligheidsraad. Uiteindelijk is vorig jaar aanvaard dat onder bepaalde voorwaarden ook het Strafhof zelf mag vaststellen of door een staat agressie is gepleegd. Dat betekende een doorbraak, die lang door niemand voor mogelijk werd gehouden.
Het interessante is dat deze onderhandelingen gericht waren op het zoeken naar een aanvaardbaar alternatief orgaan dat naast de Veiligheidsraad zou mogen vaststellen of door een staat agressie is gepleegd. Daardoor is weinig aandacht gegeven aan de situatie waarover men het toch al eens was: de Veiligheidsraad stelt zelf de agressie vast. Bijna ongemerkt, als het ware in de schaduw van het onderhandelingsgeweld over zo’n politiek gevoelig en juridisch complex onderwerp, is er een bepaling in de regeling gekomen die neerkomt op een toetsingsrecht voor het Strafhof. Het is terecht dat die bepaling er gekomen is. Want: als de Veiligheidsraad heeft vastgesteld dat een staat een daad van agressie heeft gepleegd, en een leider van dat land voor het Strafhof wordt vervolgd, dan moet deze leider bij zijn verdediging kunnen aanvoeren dat helemaal geen sprake was van agressie door zijn of haar land, en moet het Strafhof hierover kunnen oordelen. Als dit niet zou kunnen, zou zo’n leider eigenlijk al bij voorbaat schuldig zijn. Het is daarom zonder twijfel noodzakelijk dat het Strafhof in deze situatie over een toetsingsrecht beschikt. Maar dat betekent dus dat het Strafhof moet kunnen beoordelen of door de Veiligheidsraad terecht de conclusie is getrokken dat door het betreffende land agressie is gepleegd. Daarom bevat de in 2010 overeengekomen regeling de volgende bepaling: “A determination of an act of aggression by an organ outside the Court shall be without prejudice to the Court’s own findings under this Statute”. Het staat er wat technisch, terloops en onopvallend. De woorden zijn zorgvuldig gekozen om alles zoveel mogelijk te ontdoen van alle politieke lading. Maar het staat er wel. Bij “An organ outside the Court”gaat het bijna per definitie om de Veiligheidsraad. En bij “the Court’s own findings” gaat het onder meer om de beoordeling of de Veiligheidsraad terecht heeft vastgesteld dat door een staat een daad van agressie is gepleegd. Zo staat er dus eigenlijk: ‘the Court shall have the right to review the determination by the Security Council that the state concerned has committed an act of aggression’.
Dit toetsingsrecht voor het Strafhof is opmerkelijk. Want het gaat om toetsing van een zeer vergaand besluit van de Veiligheidsraad, de vaststelling dat door een staat agressie is gepleegd. Natuurlijk heeft de toetsing door het Strafhof maar een beperkt effect. Het Hof kan het besluit van de Veiligheidsraad niet vernietigen. Toetsing door het Hof kan hooguit tot gevolg hebben dat het Hof tot de conclusie komt dat de verdachte geen misdrijf agressie heeft gepleegd omdat de Veiligheidsraad ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat sprake was van een daad van agressie door het land in kwestie. Maar ook al is dit effect beperkt en blijft het besluit van de Veiligheidsraad formeel onaangetast, toch kan dit in de praktijk bredere implicaties hebben. De Veiligheidsraad kan op basis van zijn vaststelling dat agressie is gepleegd allerlei concrete sanctiemaatregelen hebben aangenomen tegen het betreffende land. Als het Strafhof nu vaststelt dat geen sprake is van agressie kleeft er op zijn minst een smet aan het besluit van de Veiligheidsraad. Dit kan een rol gaan spelen bij verdere politieke onderhandelingen in de Veiligheidsraad omdat tegenstanders van de sancties dan steviger in hun schoenen komen te staan. Het kan ook een rol spelen bij eventuele juridische procedures voor nationale en internationale rechters waarbij de getroffen sanctiemaatregelen ter discussie staan. Het is moeilijk voorstelbaar dat deze rechters geen acht zullen slaan op een oordeel van het Strafhof dat de Veiligheidsraad ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake was van agressie. Ook vanwege deze mogelijke implicaties zal het Strafhof, wanneer het ooit tot een dergelijke agressiezaak zal komen, uiterst zorgvuldig te werk moeten gaan. Maar dat neemt niet weg dat de mogelijkheid blijft bestaan dat het Hof tot een ander oordeel komt dan de Veiligheidsraad, vooral omdat de Veiligheidsraad een politiek orgaan is en op basis van politieke afwegingen tot de conclusie komt dat door een staat agressie is gepleegd. Het Strafhof kan alleen op basis van het recht tot zijn conclusies komen.
Tegelijk heeft dit een dimensie toegevoegd aan het werk van de Veiligheidsraad. In de uitzonderlijke gevallen waarin dit speelt voor de Veiligheidsraad, zal hij rekening houden met een mogelijke rol van het Strafhof. De Veiligheidsraad kan bijv. vaststellen dat sprake is van een ‘threat of the peace’, of van een ‘breach of the peace’, en niet van een ‘act of aggression’. Hij kan dan nog steeds allerlei vervolgmaatregelen nemen tegen het land in kwestie, zonder dat het Strafhof in beeld komt. Mocht een zaak voor het Strafhof gaan spelen, dan kan de Veiligheidsraad later altijd nog bepalen of al dan niet een daad van agressie is gepleegd. En als de Veiligheidsraad al gaat vaststellen dat een daad van agressie is gepleegd, dan zal hij rekening moeten houden met de mogelijkheid dat het Strafhof dit in de toekomst eveneens gaat beoordelen. Als het oordeel van de Veiligheidsraad op drijfzand rust, weet hij dat het risico bestaat dat het Strafhof ooit tot een ander oordeel komt, met alle implicaties van dien.
Conclusie
De situatie in 1945 was duidelijk. Aan de Veiligheidsraad werden vergaande bevoegdheden gegeven. Op zich had dit kunnen betekenen dat een toetsingsrecht in beeld kwam, om de noodzakelijke checks and balances te creëren. Maar dat gebeurde niet, om twee hoofdredenen. Ten eerste omdat men de Veiligheidsraad alle ruimte wilde geven de voor de wereldvrede noodzakelijke besluiten te nemen, zonder beperkingen in te bouwen waarbij bijvoorbeeld werd bepaald dat deze besluiten in overeenstemming met internationaal recht moesten zijn, of waarbij besluiten getoetst zouden mogen worden. De tweede hoofdreden is dat besluiten in zaken van wereldvrede, zoals een besluit om militaire actie te ondernemen tegen een agressor, geen besluiten zijn waarbij een prominente rol voor een toetsende rechter aan de orde is. Het is geen toeval dat het EU-Hof geen rechtsmacht heeft over besluiten die het Buitenlands beleid en Veiligheidsbeleid van de Unie betreffen.
Dat was de situatie in 1945. Maar de wereld van toen was een andere dan die van nu. Toen was op geen enkele wijze voorzien dat de Veiligheidsraad in bepaalde gevallen besluiten zou kunnen nemen die op directe wijze fundamentele rechten van burgers aantasten. In de wereld van nu volstaat dan niet het antwoord van toen, dat Veiligheidsraadbesluiten hoe dan ook bindend zijn en voorrang genieten boven andere verdragsverplichtingen. Modernere antwoorden zijn nodig, en die zijn ook mogelijk. Net zoals iedere internationale organisatie is de VN bewust gecreëerd als een dynamisch, organisch samenwerkingsverband, dat mee moet groeien met de snel veranderende internationale samenleving. Dat moet, en dat is ook per definitie aanvaard door landen toen zij lid werden van de VN, omdat de organisatie anders haar taken niet goed kan uitvoeren en irrelevant kan worden.
In de wereld van nu maakt de Veiligheidsraad regelmatig gebruik van zijn bevoegdheden op een wijze die in de verste verte niet was voorzien in 1945. Daarbij kan het gebeuren dat het creëren van een specifiek toetsingsrecht noodzakelijk is. De Veiligheidsraad opereert niet in een vacuüm maar in een zich ontwikkelende internationale rechtsorde. Elementaire regels van deze internationale rechtsorde moeten worden gerespecteerd, anders zullen Veiligheidsraadbesluiten weinig effectief blijken te zijn en zal de Veiligheidsraad op termijn aan geloofwaardigheid en legitimiteit inboeten. Anderzijds zullen internationale en nationale rechters terughoudend moeten zijn bij het toetsen van Veiligheidsraadbesluiten, expliciet of impliciet, direct of indirect, omdat anders het primaat van de Veiligheidsraad bij de handhaving van internationale vrede en veiligheid in het gedrang kan komen. Het is in het collectief belang van alle VN-leden dat het uitgangspunt overeind blijft dat zij zich houden aan besluiten van de Veiligheidsraad. Toetsing van Veiligheidsraadbesluiten betekent dat de mogelijkheid bestaat dat de toets der kritiek niet wordt doorstaan en dat een lidstaat Veiligheidsraadbesluiten naast zich neer zal leggen. Als lidstaat A dit mag doen om reden X, waarom zou lidstaat B dat dan niet mogen om reden Y? Daarom moet hierbij zowel door de Veiligheidsraad zelf als door de leden van de VN uiterst zorgvuldig worden gehandeld.
Uiteindelijk moeten deze toegenomen toetsingsmogelijkheden ertoe leiden dat de positie van de Veiligheidsraad niet wordt verzwakt, maar wordt versterkt. Een sterke rol voor de Veiligheidsraad, dat was wat de founding fathers van de VN in 1945 voor ogen stond, en dat is wat anno 2014 onverkort noodzakelijk is.
Sinds augustus 2013 werkt Niels Blokker als fulltime hoogleraar op de Schermers leerstoel bij de Faculteit der Rechtsgeleerdheid aan de Universiteit Leiden. Hij is medeoprichter en co-editor in chief van het tijdschrift International Organizations Law Review. Daarvoor werkte hij bij het ministerie van Buitenlandse Zaken.
Dit artikel is deels gebaseerd op de Schermerslezing die prof. dr. N. M. Blokker over dit onderwerp op 31 augustus 2011 heeft gehouden in het Leidse Academiegebouw.
Notes
[I] Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United Kingdom), Provisional Measures, Order, 14 april 1992, ICJ Reports 1992, p. 3; Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America),Provisional Measures, Order, 14 april 1992, ICJ Reports 1992, p. 114.
[II] Case No. IT-94-1-AR72 (decision of 2 October 1995 on the defence motion for interlocutory appeal on jurisdiction).
[III]Gevoegde zaken C-402/05 P (Kadi) & C-415/05 P (Al Barakaat), arrest van 3 september 2008. Zie ook het arrest van 18 juli 2013van het EU-Hof in de Kadi-II zaak: gevoegde zaken C-584/10 P, C-593/10 P en C-595/10 P.
[IV] Arrest van het Canadese federal court in Abdelrazik v. Canada (Minister of Foreign Affairs), 2009 FC 580, [2010] 1 F.C.R. 267, paragraaf 53.
[V] Zesde rapport van de Ombudsperson aan de Veiligheidsraad, VN Doc. S/2013/452, paragraaf 32.
[VI] Zie noot 4 (m.n. overweging 133, waarin het Hof zegt dat de betreffende delisting procedures “[…] ondanks de verbeteringen die eraan zijn aangebracht, in het bijzonder na de vaststelling van de litigieuze verordening, aan de persoon van wie de naam op de geconsolideerde lijst van het sanctiecomité wordt geplaatst en dientengevolge op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 881/2002, geen effectieve rechterlijke bescherming waarborgen […]”).