Verdrag tegen gedwongen verdwijningen; een verdrag met perspectief?

THOMAS VEENSTRA

Inleiding

Tijdens talloze conflicten pleegden verschillende regimes misschien wel een van de meest verschrikkelijke misdaden tegen de mensheid, namelijk het laten verdwijnen van personen. De term ‘verdwijning’ doet in eerste instantie wat onduidelijk aan; want wanneer is er eigenlijk sprake van een verdwijning? Iemand kan vermist zijn, gevlucht, of op een andere manier verdwenen. Allemaal verdwijningen waar in beginsel niemand voor verantwoordelijk kan worden gehouden, behoudens eventueel de verdwenen persoon zelf. In juridische zin wordt het pas interessant als het gaat om een ‘gedwongen’ verdwijning. Van praktijken in Nazi-Duitsland, in het Indonesië van Soeharto tot het huidige conflict in Syrië, in al deze gevallen is er op grote schaal sprake van gedwongen verdwijningen. Tot op de dag van vandaag blijkt het laten verdwijnen van personen voor een groot aantal regimes de meest effectieve manier om af te rekenen met tegenstanders. Het zonder proces, zonder indicatie van duur of locatie van verblijf, oppakken van personen is dan ook een zeer actueel probleem. Het is daarom verboden op basis van het internationaal recht. Inmiddels is dit verbod zelfs vastgelegd in een verdrag, het verdrag tegen gedwongen verdwijningen. Maar wat staat er eigenlijk in dit verdrag? Wat heeft het vooralsnog opgeleverd? En wat betekent het voor Nederland?

De misdaad

Behalve de mogelijkheid voor een regime om met zijn directe tegenstanders af te rekenen, zijn gedwongen verdwijningen ook vaak gebruikt om angst te zaaien. Als middel van repressie werd het bijvoorbeeld toegepast in Argentinië ten tijde van het dictatoriale regime van Jorge Videla. Op deze manier leefden miljoenen mensen in continue angst over het lot van bekenden, of dat van zichzelf. In het geval van een gedwongen verdwijningen komen eigenlijk meerdere schendingen van mensenrechten samen. Niet alleen komt het recht op een eerlijk proces in het geding, vaak gaat het tevens gepaard met moord en marteling. Het gebrek aan informatie is echter wat gedwongen verdwijningen met name onderscheidt. Onzekerheid en onduidelijkheid zijn misschien wel de belangrijkste factoren die deze misdaad zo problematisch maken; komt de verdwenen persoon terug, waar verblijft hij en leeft hij nog? Voor zowel de persoon in kwestie zelf, als voor zijn naasten, zijn vooral deze factoren namelijk de oorzaak van de nodige emotionele schade. Dit fenomeen werd vermoedelijk het duidelijkst zichtbaar in het geval van de ‘dwaze moeders’ in Buenos Aires, die zich openlijk verzetten tegen de verdwijningen die plaatsvonden tijdens het Videla-regime in Argentinië. In veel gevallen duurt deze onzekerheid tot op de dag van vandaag voort.

Niet alleen levert gedwongen verdwijning veel onduidelijkheid op, het zorgt er ook voor dat de verdwenen persoon al zijn rechten verliest. Verdwenen personen worden namelijk feitelijk buiten de wet geplaatst. Door personen te laten verdwijnen verliezen zij in principe namelijk al hun rechten. Door de verdwijning beschikt de persoon zelf niet over rechtsmiddelen om tegen de overheid in te zetten, noch hebben zijn naasten de mogelijkheid om hier iets tegen te beginnen. Als er geen straf is om tegen in beroep te gaan en geen lichaam om de dood van een slachtoffer te bewijzen, blijven er dus weinig aanknopingspunten over. Een actueel en mondiaal probleem dus, dat door de internationale gemeenschap in 2006 beantwoord werd door het sluiten van een verdrag.

Verdrag

Met name in de tweede helft van de 20e eeuw hebben, onder druk van dictatoriale regimes in Midden- en Zuid-Amerika, op grote schaal gedwongen verdwijningen plaatsgevonden. Juist deze regio is dan ook van groot belang geweest voor de uiteindelijke totstandkoming van het verdrag tegen gedwongen verdwijningen. In 1988 werd voor het eerst een staat verantwoordelijk gehouden voor ‘gedwongen verdwijningen’. In de Velásquez-Rodríguez-zaak besloot het Inter-Amerikaanse Hof voor de Rechten van de Mens (CIDH) dat Honduras had nagelaten om op te treden om dit te voorkomen. Opvallend was in deze zaak vooral dat de staat zelf niet verantwoordelijk was voor de verdwijningen. Het hof besloot echter dat Honduras wel degelijk verantwoordelijk was voor de verdwijning van de vooraanstaande studentenleider in kwestie, omdat het had nagelaten hier tegen op te treden.

Het activisme van het CIDH en dat van verschillende mensenrechtenorganisaties in de regio, bleken zeer belangrijk voor de ontwikkelingen op dit gebied. Het grote aantal voorbeelden in combinatie met de ernst van de gevolgen van deze praktijken, hebben eind 2006 dan ook tot een universeel verdrag geleid. In 2010 trad het in werking nadat voldoende staten het verdrag ondertekenden. Irak ratificeerde destijds als 20e staat het verdrag, waarna het formeel in werking trad. Het verdrag is een van de jongste successen van de internationale juridische gemeenschap en telt inmiddels 95 handtekeningen. Van de 95 staten die het verdrag inmiddels hebben ondertekend, hebben 51 staten het ook geratificeerd waardoor het verdrag voor hen volle werking heeft. Dit relatieve succes wordt overschaduwd door het feit dat veel internationale zwaargewichten het verdrag vooralsnog links hebben laten liggen. Exemplarisch hiervoor is bijvoorbeeld de weigering van de Verenigde Staten om het verdrag te ondertekenen. Onder meer de strijd tegen internationaal terrorisme, bijvoorbeeld door middel van detentie in de gevangenis Guantánamo Bay, weerhoudt de wereldmacht van verdere positieve actie.

Definitie

Maar wat houdt een gedwongen verdwijning nu precies in? Volgens het verdrag moet er hiervoor sprake zijn van enkele bestandsdelen. Allereerst dient er een ‘arrestatie, gevangenhouding, ontvoering of andere vorm van vrijheidsontneming’ te zijn. Deze moet door ‘vertegenwoordigers van de Staat of door personen of groepen personen die optreden met de machtiging of steun van of bewilliging door de Staat’ worden uitgevoerd. Aanvullend moet er een ‘weigering een dergelijke vrijheidsontneming te erkennen of door verhulling van het feit zelf of van de verblijfplaats van de verdwenen persoon’ zijn, waardoor deze ‘buiten de bescherming van de wet geplaatst’ wordt. Het laatste bestanddeel is echter niet zozeer een voorwaarde, aangezien het meer een gevolg is van de voorgaande bestanddelen. Opvallend is dat er in deze definitie alleen gekozen is voor de verantwoordelijkheid van staten. Het gedrag van niet-statelijke groepen kan weliswaar onder de verantwoordelijkheid van de staat vallen, een eigen verantwoordelijkheid hebben ze op basis van deze definitie niet.

Verplichtingen

Staten die het verdrag ratificeren leggen zichzelf verschillende verplichtingen op. Het verdrag verplicht zijn lidstaten allereerst om het verbod op gedwongen verdwijningen in nationale wetgeving op te nemen en vraagt staten bovendien zich actief op te stellen om het verbod te beschermen. Een staat die het verdrag heeft ondertekend verplicht zichzelf daarnaast om onderzoek te doen naar eventuele misdaden die gepleegd worden op zijn grondgebied. Daardoor is een staat dus niet alleen verantwoordelijk voor zijn eigen daden, maar dus ook voor eventuele gedragingen door personen of groepen binnen zijn territorium. Daarbij komt de verplichting om een individu dat zich op het grondgebied van die staat bevindt te vervolgen, dan wel uit te leveren aan een staat die dit zal doen, indien hij zich schuldig maakt aan een verdragsschending. Een andere belangrijke verplichting die volgt uit het verdrag is dat het staten verboden wordt om mensen uit te zetten naar andere staten waar zij het risico lopen om slachtoffer van deze misdaad te worden.

Het verdrag biedt verder enkele interessante voordelen. Belangrijke winst die door middel van het verdrag geboekt is, is dat het gedwongen verdwijningen ook strafbaar stelt buiten conflictsituaties. Waar het verbod eerder alleen gold indien er een conflict was tussen staten, op basis van het oorlogsrecht, zorgt het verdrag ervoor dat deze handelingen nu te allen tijde verboden zijn. De consequentie is dat gedragingen in strijd met het verdrag dus ook tijdens interne conflicten een schending van het verdrag opleveren.

Interessant is verder ook dat in het verdrag een tijdsbepaling is opgenomen, die vervolging ten aanzien van misdrijven mogelijk maakt zolang deze nog gaande zijn. Strafbaar zijn die verdwijningen die begaan zijn na de inwerkingtreding van het verdrag. Aangezien verdwijningen door de langdurige gevolgen een ‘continu-karakter’ hebben, zorgt dit er dus voor dat veel misdrijven die decennia geleden aanvingen, nog steeds vervolgbaar zouden kunnen zijn. Zo is ook de vervolging van Jorge Zorregueita wellicht nog mogelijk.

Nederland

Ook voor Nederland is het verdrag inmiddels van kracht. De Nederlandse staat heeft het verdrag in 2008 ondertekend en vervolgens geratificeerd in 2011. Bovendien heeft Nederland bij de ratificatie de verschillende klachtprocedures aanvaard. Deze gelden inmiddels ook voor de overzeese gebieden, de Antillen en Aruba. Nederland heeft het verbod op ‘gedwongen verdwijningen’ opgenomen in de wet internationale misdrijven. Ook voor Nederland is het verdrag namelijk wel degelijk relevant. Niet alleen in verband met de voortrekkersrol die Nederland op internationaal juridisch gebied ambieert, maar ook ten aanzien van bijvoorbeeld de uitlevering van individuen naar andere staten. Vlak na de ratificatie kwam het verdrag echter vooral onder de aandacht in verband met een Jorge Zorreguita. Naar aanleiding van de Nederlandse ondertekening werden al snel initiatieven ontplooid om de voormalig Argentijns minister van landbouw ten tijde van het Videla-regime in Nederland te vervolgen. Ondanks deze intenties heeft het Openbaar Ministerie besloten niet op dit verzoek in te gaan. Het OM verwees hierbij uitdrukkelijk naar de mogelijkheid voor Argentinië om zelf een vervolging te starten. Verder is het verdrag voor Nederland ook relevant als het gaat om het terugsturen van asielzoekers en vluchtelingen naar landen waar een reële kans op gedwongen verdwijning bestaat.

Naleving

Behalve de verplichtingen die het verdrag voor staten oplevert, voorziet het ook in enkele procedures van toezicht. De naleving van het verdrag wordt overzien door een hieraan gekoppeld comité (CED). Dit comité bestaat uit 10 ingestelde experts die toezicht houden op het verdrag. Elke staat die het verdrag ondertekent, is verplicht om binnen 2 jaar na ondertekening aan het CED te rapporteren. Verder dient een staat daarna periodiek te rapporteren over de vorderingen en ontwikkelingen ten aanzien van zijn verdragsverplichtingen. Nederland heeft voor het eerst in 2013 gerapporteerd aan het comité.

Daarnaast zijn er op basis van het verdrag verschillende manieren om daadwerkelijke schendingen door staten te onderzoeken. Allereerst is er de mogelijkheid van een individu om een klacht in te dienen bij het CED. Het CED zal in dit geval een uitspraak kunnen doen over of de betrokken staat in dit geval zijn verdragsverplichtingen heeft geschonden. Deze procedure is alleen mogelijk indien de desbetreffende staat de individuele klachtprocedure heeft geaccepteerd. In september 2013 heeft het CED zijn eerste individuele klacht ontvangen. Er is echter geen informatie over deze klacht beschikbaar omdat deze klachten vertrouwelijk dienen te blijven. Behalve deze klachtprocedure is het ook mogelijk voor een individu om aan het CED te vragen een staat te verzoeken om informatie over bepaalde personen te verlenen. Er is dan sprake van een ‘urgente interventie’. De betrokken staat zal dan binnen een door het CED bepaald tijdsbestek informatie moeten verschaffen over de persoon in kwestie. Tot op heden zijn er 268 personen (Informatie oktober 2015) op deze manier onder de aandacht van het CED gebracht.

Naast de individuele klachtprocedures, kunnen staten ook elkaar ter verantwoording roepen. Op basis van deze procedure hebben lidstaten de mogelijkheid om het CED te vragen haar licht te laten schijnen over mogelijke schendingen door een andere staat. Beide staten dienen dan wel de betreffende bepaling in het verdrag te hebben ondertekend. Overigens is het nog nooit voorgekomen dat een staat gebruik heeft gemaakt van deze klachtprocedure. Deze huivering toont een herkenbare tendens zien die ook ten aanzien van andere verdragen
zichtbaar is.

Tot slot heeft het CED de mogelijkheid om op basis van de onderzoeksprocedure onderzoek op locatie te doen. Als er concrete aanwijzingen zijn dat er binnen een staat op grote schaal schendingen van verdragsbepalingen plaatshebben, kunnen leden van het CED op locatie onderzoek gaan doen. Hier dienen zij dan vervolgens over te rapporteren en aanbevelingen over te doen. Indien het comité aanwijzingen krijgt dat er in een staat op grote schaal gedwongen verdwijningen plaatsvinden, kan het CED de zaak ook onder de aandacht van de secretaris-generaal van de Verenigde Naties brengen.

Toekomst

Aangezien het verdrag nog maar relatief kort in werking is, valt er met betrekking tot de uitvoering en naleving nog een hoop winst te behalen. De nog jonge conventie is echter ontegenzeggelijk succesvol gebleken in het vastleggen van een internationale definitie. Daarnaast vertegenwoordigt het een hoop potentieel door de mogelijkheden die het biedt op het gebied van naleving. Zorgwekkend is overigens wel dat deelnemende staten vooralsnog niet bereid zijn gebleken om elkaar aan te spreken op tekortkomingen ten aanzien van de naleving van het verdrag. Ook is het problematisch dat een belangrijk deel van de staten nog niet gebonden is door de verplichtingen van het verdrag. Essentieel is echter juist in tijden als deze, waarin de roep om harder optreden ten aanzien van bijvoorbeeld terrorisme almaar luider wordt, om zorg te dragen voor de naleving van de normen uit dit verdrag. De waarborgen die het verdrag biedt ten aanzien van de rechten van individuen dienen juist nu te worden gerespecteerd. Niet alleen in de landen die het verdrag nog niet hebben ondertekend, maar juist ook voor de landen die dit al wel hebben gedaan.

Universiteit van Amsterdam
Master International and European Law (LL.M.), specialisatie internationaal publiekrecht (mensenrechten en oorlogsrecht)
Voorlichter humanitair oorlogsrecht, het Rode Kruis