KEES GROENENDIJk
Aanleiding
Het Verdrag tegen rassendiscriminatie was het eerste mensenrechtenverdrag dat binnen de VN tot stand kwam. Eind 2015 waren 177 staten door dit verdrag gebonden. Geen ander mensenrechtenverdrag is door zoveel staten aanvaard. Wat is de praktische betekenis van dit verdrag in Nederland? Om die vraag te beantwoorden kijken we eerst naar de geschiedenis en de inhoud van het verdrag, naar de manier waarop de naleving van het verdrag door de landen die eraan zijn gebonden, wordt gecontroleerd en naar factoren die de betekenis van dit verdrag beperken.
In 1960 werden in de Algemene Vergadering van de VN zorgen geuit over openlijk antisemitische incidenten in verschillende landen betrekkelijk kort na de Tweede Wereldoorlog en de Holocaust. Vertegenwoordigers van Afrikaanse staten drongen aan op het ontwerpen van een verdrag dat niet alleen antisemitisme maar rassendiscriminatie in het algemeen zou verbieden en staten zou verplichten actief tegen rassendiscriminatie in hun land op te treden. In 1965 stelde de Algemene Vergadering de tekst van het verdrag vast. In 1969 trad het in werking.
Inhoud van het verdrag
Het verdrag begint in artikel 1 met een definitie van het begrip rassendiscriminatie. Voor de toepassing van het verdrag is de vraag of rassen biologisch of anderszins bestaan irrelevant. Als een persoon of overheidsorgaan het verboden gedrag vertoont, is er sprake van een juridische plicht op te treden tegen dat gedrag. Rassendiscriminatie is “elke vorm van onderscheid, uitsluiting, beperking of voorkeur op grond van ras, huidskleur, afkomst of nationale of etnische afstamming die ten doel heeft de erkenning, het genot of de uitoefening, op voet van gelijkheid, van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden op politiek, economisch, sociaal of cultureel gebied, of op andere terreinen van het openbare leven, teniet te doen of aan te tasten, dan wel de tenietdoening of aantasting daarvan ten gevolge heeft.” Die laatste toevoeging is belangrijk. Niet alleen bewuste, openlijke discriminatie, maar ook indirecte, verborgen of onbedoelde achterstelling vallen onder de werkingssfeer van het verdrag. Argumenten als ‘Ik wilde u helemaal niet discrimineren’, ‘Ik wist niet dat u Surinamer was’ of ‘Ik kijk alleen naar verblijfsduur in Nederland, niet naar afkomst’ zijn niet langer genoeg om de handelende persoon vrij te pleiten.
De definitiebepaling laat toe dat verdragsstaten onderscheid maken tussen eigen staatsburgers en vreemdelingen. Maar als een beroepsmatige verhuurder of een cafébaas onderscheid maakt op grond van nationaliteit (‘Ik laat geen Turkse burgers toe in mijn zaak of in mijn woningen.’) valt dat wel degelijk onder het verdrag. Ook een onderscheid dat de Nederlandse overheid maakt tussen burgers van landen buiten de EU alleen op grond van hun nationaliteit – zoals in de Wet inburgering in het buitenland – valt onder het verdrag. Nederland werd daarop in 2010 en in 2015 door het toezichthoudende Comité juist in verband met die Wet gewezen. De regering trok zich echter beide keren weinig van die boodschap aan.
In artikel 2 verplichten de staten zich alle vormen van rassendiscriminatie uit de wet- en regelgeving te verwijderen, zelf niet discriminatoir te handelen en erop toe te zien dat ook andere overheidsorganen dat niet doen. Verder verplichten de Verdragsstaten zich om verspreiding van denkbeelden die aanzetten tot rassensuperioriteit (racistische ideeën) of aanzetten tot rassendiscriminatie of tot geweld tegen personen van een ander ras, huidskleur of etnische afstamming bij wet strafbaar te stellen en organisaties die zulke ideeën uitdragen te verbieden en niet te financieren.
Artikel 5 bevat een opsomming van een groot aantal terreinen waarop de staten rassendiscriminatie moeten verbieden en “uitbannen”. Zo moeten de staten de gelijke behandeling “verzekeren” onder meer bij de rechtsbedeling, bij het kiesrecht, het recht elk land te verlaten en naar het eigen land terug te keren, het recht op nationaliteit, het recht op eigendom, het recht op arbeid, op huisvesting, op gezondheidszorg, op onderwijs, en bij de toegang tot cafés, restaurants, theaters en parken. De uitvoerige opsomming in het verdrag omvat praktisch alle gebieden van het openbare leven. Dat was mede ingegeven door praktijk van openlijk door de overheid gestimuleerde of getolereerde segregatie o.a. in de VS en in Zuid-Afrika. Verdragstaten zijn ook verplicht te zorgen voor nationale (rechterlijke) instanties waarbij slachtoffers van rassendiscriminatie schadeloosstelling of genoegdoening kunnen krijgen.
Het CERD-Comité
In het Verdrag wordt verder het CERD-Comité (Comité voor de uitbanning van rassendiscriminatie) ingesteld en de samenstelling en taken van dat comité geregeld. Het Comité bestaat uit 18 deskundigen van “hoog zedelijk aanzien en erkende onpartijdigheid”. Ze worden voorgedragen en gekozen door de Verdragsstaten. Als enige Nederlander was Theo van Boven enige jaren lid van het Comité. Het Comité ontvangt en beoordeelt de periodieken staten-rapporten en individuele klachten.
Naleving
Het CERD-verdrag kwam tot stand in een periode dat het internationale recht nog bijna volledig werd beheerst door staten. Individuele burgers en particuliere organisaties speelden bij totstandkoming en naleving van verdragen nog nauwelijks een rol. Het EHRM in Straatsburg, het eerste internationale gerechtshof dat op klachten van individuen over mensenrechtenschendingen door staten kon oordelen, had in 1965 pas twee arresten gewezen. Bij de controle op de naleving van het CERD-verdrag spelen staten daarom de hoofdrol. Het verdrag kent drie instrumenten ter controle op de naleving: de verplichting van de verdragsstaten om periodiek te rapporteren over de toepassing van het verdrag in hun land, het statenklachtrecht en een (niet verplicht) individueel klachtrecht.
Statenklachtrecht
Van de mogelijkheid om een klacht bij het CERD-comité in te dienen over de niet-naleving van het verdrag door een andere verdragsstaat is nog nooit gebruikt gemaakt. Staten stellen kennelijk weinig belang in de mate van naleving van het verdrag in andere staten. Bovendien zijn veel staten zich ervan bewust dat ze zelf ook boter op het hoofd hebben. Ze willen niet het risico lopen dat een andere staat als repercussie ook een statenklacht indient. Van de mogelijkheid om een geschil over de uitlegging van de tekst van het Verdrag aan het Internationale Gerechtshof in Den Haag voor te leggen, is tot nu toe slechts één keer gebruik gemaakt. In 2008 heeft Georgië een zaak tegen Rusland bij dat Hof aangespannen over de naleving van het CERD-verdrag ten aanzien van Georgische staatsburgers in de door Rusland bezette provincies Zuid-Ossetië en Abchazië.
Periodieke staten-rapportages
Elke verdragsstaat is verplicht periodiek aan het Comité te rapporteren over de naleving van het verdrag in de lidstaat. Omdat die regeringsrapporten vaak een nogal rooskleurig beeld schetsen (zie hierna over horecadiscriminatie), is in Nederland en andere landen de praktijk ontstaan dat particuliere organisaties middels schaduwrapporten met aanvullende informatie het beeld aanvullen. De regering moet antwoorden op schriftelijke en mondelinge vragen van het Comité. De laatste keer dat Nederland een dergelijk ‘examen’ bij de VN in Genève moest afleggen was in augustus 2015. De regering antwoordde schriftelijk op de vragen van het Comité en stuurde die antwoorden ook aan de Tweede Kamer [kamerstuk 30950, nr. 80 met bijlage]. In reactie op de herhaalde kritiek van het Comité op de vrijstelling van burgers van enkele rijke landen of landen met overwegend blanke bevolking (Australië, Canada, Nieuw-Zeeland, VS, Japan en Zuid-Korea) van de Wet inburgering in buitenland, antwoordt de regering dat die vrijstelling is gebaseerd op handelsrelaties en omdat het landen betreft waarvan de culturele, sociale en economische situatie vergelijkbaar is met die van Nederland. Verder beroept de regering zich op een uitspraak van het EU-Hof van Justitie, die echter helemaal geen betrekking had op het verschil in behandeling alleen op grond van nationaliteit dat het Comité aan de kaak stelde. Een weinig overtuigende rechtvaardiging.
Individuele klachten
Het Verdrag opent de mogelijkheid dat een slachtoffer van een niet-naleving van het Verdrag een klacht bij het CERD-comité tegen de betrokken staat kan indienen. Dat comité behandelt de klacht en doet uitspraak in de vorm van een opinion. Die uitspraken zijn gezaghebbend maar, anders dan bij de uitspraken van Europese en internationale gerechtshoven, juridisch niet bindend. In het CERD-verdrag was verder vastgelegd dat deze procedure pas ging werken nadat tien staten een aparte verklaring hadden afgelegd waarin ze aanvaarden dat individuen tegen hen een dergelijke klacht kunnen indienen. Het zou tot 1982 duren voordat tien staten bereid waren een dergelijke verklaring af te leggen. Kennelijk was en is er in veel landen duidelijke weerstand de eigen praktijk op initiatief van betrokkenen door het CERD-comité te laten controleren en de slachtoffers van rassendiscriminatie een internationaal forum te bieden waar ze een objectieve beoordeling van hun klacht en zo nodig genoegdoening kunnen krijgen. Eind 2015 hadden 56 staten het individueel klachtrecht aanvaard. Twee derde van de verdragsstaten laat dus geen individuele klachten over verdragsschending toe.
Van de mogelijkheid om een dergelijke klacht in te dienen is tot nu toe niet veel gebruik gemaakt. Tot 2014 werden bij het CERD-comité in totaal 55 klachten tegen 12 verschillende staten ingediend. De eerste individuele klacht werd in 1984 tegen Nederland ingediend in de zaak Yilmaz. Op die zaak kom ik nog terug. De meeste klachten werden ingediend tegen Denemarken (21), Australië (9) en tegen Nederland, Frankrijk, Noorwegen, Slowakije en Zweden ieder drie of vier klachten. Klachten worden dus vooral ingediend tegen landen met een goed ontwikkeld nationaal rechtssysteem. Kennelijk is de bekendheid met de mogelijkheid een klacht in te dienen bij het CERD-comité ook in die landen niet groot en spelen weerstanden tegen het indienen van een individuele klacht over rassendiscriminatie een grote rol. De kans op succes bij het CERD-comité is overigens betrekkelijk hoog. Van de 55 ingediende klachten heeft het Comité er 30 inhoudelijk behandeld. De helft van die klachten werd door het Comité gegrond verklaard. De andere klachten werden niet-ontvankelijk verklaard of ingetrokken; zes zijn er nog aanhangig. Het Comité houdt systematisch in de gaten hoe de betrokken lidstaat reageert op de uitspraak over een individuele klacht en of de toezeggingen gedaan tijdens het ‘examen’ of in de schriftelijke antwoorden aan het Comité worden nagekomen.
Het CERD-verdrag in Nederland
In de toelichting op de wet tot goedkeuring van het verdrag in 1971 liet de regering weten dat het verdrag vooral een mondiaal belang diende. Voor Nederland “brengt het verdrag niet de noodzaak mede van wettelijke voorzieningen, die sterk in het maatschappelijk leven ingrijpen.” De regering en de Tweede Kamer waren het er over eens dat “In Nederland praktijken van rassendiscriminatie gelukkig weinig veelvuldig voorkomen”. Ter uitvoering van het Verdrag werden een aantal nieuwe strafbare feiten aan het Wetboek van Strafrecht toegevoegd. Belediging van een groep mensen wegens hun ras, het aanzetten tot haat, discriminatie of geweld wegens ras en het verspreiden van daarop gerichte uitlatingen werden als misdrijf strafbaar gesteld. Deelneming of steunverlening aan activiteiten gericht op discriminatie van mensen wegens hun ras en rassendiscriminatie bij de uitoefening van beroep of bedrijf werden als overtreding strafbaar. Tijdens de parlementaire behandeling ontstond veel discussie over de beperking die de nieuwe misdrijven voor de vrijheid van meningsuiting betekende. Duidelijk werd dat mensenrechten zelden absoluut zijn. Het ene mensenrecht beperkt het andere. Het CERD-verdrag legt vast dat het recht op gelijke behandeling en het verbod van rassendiscriminatie grenzen stellen aan de vrijheid van meningsuiting.
Handhaving
Met de invoering van nieuwe strafbare feiten werd gekozen voor een primair strafrechtelijke bestrijding van rassendiscriminatie. Dit maakte naleving van de regels afhankelijk van het initiatief van slachtoffers, die immers eerst bij de politie aangifte moeten doen en afhankelijk zijn van de bereidheid van politie en justitie om overtredingen te vervolgen. De ervaringen op dat punt waren aanvankelijk niet erg bemoedigend. Toen in 1979 een aantal immigrantenorganisaties probeerden strafrechtelijk optreden tegen discriminerende aanduidingen in de kaartenbakken van Gewestelijke Arbeidsbureaus en in personeelsadvertenties in gang te zetten, besloten alle vier benaderde officieren van justitie af te zien van strafvervolging. Slechts één officier vermeldde dat hij een feitenonderzoek had laten instellen.
Ook de bestuurlijke handhaving van het verbod op rassendiscriminatie was aanvankelijk minimaal. In 1973 hadden drie ministers aan de Tweede Kamer toegezegd dat in de Drank- en Horecawetgeving een bepaling zou worden opgenomen die het mogelijk maakte om bij herhaalde overtreding van het verbod de horecavergunning van de overtreder in te trekken. In het eerste Nederlandse rapport aan het CERD-Comité in 1975 werd deze toezegging uitvoerig vermeld. Toen in 1979 het kamerlid Ed van Tijn, de latere burgemeester van Amsterdam, naar de stand van zaken informeerde, antwoordden de ministers dat het rapport bij de CERD-Comité veel instemming had geoogst maar dat de uitvoeringswetgeving nog niet was gewijzigd. Dat gebeurde pas in 1981.
Spreidingsbeleid in Rotterdam
De eerste expliciete toepassing van het Verdrag door een Nederlandse rechter dateert van 1974 toen de Raad van State op verzoek van de minister van Volkshuisvesting een gemeenteverordening van Rotterdam onder de loep nam, die het mogelijk maakte om een woonvergunning te weigeren als “de evenredige samenstelling van de bevolking van de wijk, waarin de woongelegenheid is gelegen, in gevaar dreigt te komen”. De Raad van State prikte door deze neutrale formulering heen. Uit de stukken bleek dat de regeling uitsluitend bedoeld was ter regulering van de huisvesting van “rijksgenoten van overzee en buitenlanders” opdat hun aantal in een wijk niet hoger dan 5% zou zijn. Dit was een duidelijk voorbeeld van rassendiscriminatie zoals gedefinieerd in het Verdrag. Bovendien was de regeling volgens de Raad van State strijdig met artikel 2 van het Verdrag dat rassendiscriminatie door de overheid, ook door de lokale overheid, verbiedt en ook strijdig met artikel 5 van het Verdrag dat de overheid verplicht het recht op huisvesting zonder onderscheid naar ras te verzekeren. Eind jaren zeventig probeerde Rotterdam opnieuw een spreidingsbeleid in te voeren. Nu wilde men onder de noemer “gebundelde deconcentratie” immigranten gelijkmatiger over de stad te spreiden. Organisaties van Surinaamse en Antilliaanse immigranten spanden met een beroep op het Verdrag een kort geding aan tegen de gemeente Rotterdam. De rechter wees in 1981 de eis af, maar tijdens de zitting bereikten de partijen een akkoord dat een einde maakte aan het spreidingsbeleid.
Naar aanleiding van een noodkreet van een bestuurder van de deelgemeente Charlois dat het aantal allochtone bewoners van 40% in 2001 tot 75% in 2017 zou stijgen, diende de regering Balkenende-II in 2004 op aandringen van de gemeente Rotterdam het voorstel voor de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek in, beter bekend als de Rotterdamwet. Deze wet maakt het mogelijk dat een gemeente, als 25% van de bewoners van een wijk geen inkomen uit werk heeft en 45% van de bewoners een laag inkomen heeft, aan de minister vraagt die wijk als “kansenzone” aan te wijzen. Aan nieuwkomers, die minder dan zes jaar ingezetenen van de regio zijn, kunnen dan inkomenseisen worden gesteld alvorens ze zich in de wijk kunnen vestigen. De Raad van State constateerde dat het wetsvoorstel tot indirecte discriminatie naar ras kan leiden. De regering reageerde met de stelling dat geen sprake was van directe discriminatie, hoogstens van indirecte discriminatie wegens ras of afkomst. Dat laatste zou echter gerechtvaardigd zijn vanwege het doel van de wet. Wel werd na kritiek van het Landelijke Bureau Racismebestrijding (LBR) het aantal allochtonen dat in een wijk woont als criterium uit het wetsvoorstel geschrapt. De wet is algemeen geformuleerd, maar de eis van zes jaar vestiging in de regio treft vooral nieuwe immigranten. Ondanks de algemene formulering is de wet in feite alleen van toepassing op een beperkt aantal wijken in Rotterdam. Onderzoekers van de Universiteit van Amsterdam concludeerden in 2015 dat de wet geen aantoonbare verbetering van de veiligheid en de leefbaarheid in de betrokken wijken had opgeleverd. Eind 2015 is een voorstel tot uitbreiding van de werkingssfeer van deze wet ingediend, ondanks een negatief advies van de Raad van State. Onderzoekers van de Universiteit Delft spreken over voortzetting van de Rotterdamse “symboolpolitiek” op het punt van huisvesting.
Mobilisering door het Minderhedenbeleid
Begin jaren tachtig werd bestrijding van rassendiscriminatie door de regering als een van de vier hoofdelementen van het Minderhedenbeleid bestempeld. Dat leidde tot systematische aandacht voor het Verdrag in Nederland en tot een duidelijke toename van het aantal strafzaken en andere procedures op dit terrein. In 1980 gaf de regering op aandrang van de Tweede Kamer opdracht om de Nederlandse wetgeving door te lichten op bepalingen waar “onderscheid wordt gemaakt tussen ingezetenen met de Nederlandse nationaliteit en ingezetenen die geen Nederlands staatsburger zijn en tussen ingezeten niet-Nederlanders van verschillende herkomst onderling”. In 1983 verscheen de uitvoerige inventarisatie onder de titel “Minderheid – Minder recht?”. Daaruit bleek dat slechts enkele bepalingen direct onderscheid maakten naar ras of herkomst omdat “zigeuners”, “Chinees en Indonesisch personeel, alsmede Aziatisch personeel” of “personen van Chinese landaard” alleen op die grond minder gunstig werden behandeld. Wel werden grote aantallen bepalingen aangetroffen waarin bewoners van Nederland alleen op grond van hun nationaliteit, geboorteplaats of verblijfsduur bepaalde rechten of de toegang tot bepaalde functies werden onthouden. In de loop van de jaren tachtig werden veel van die bepalingen, omdat ze indirect discriminerend of niet langer gerechtvaardigd werden geoordeeld, door de wetgever geschrapt of uit lagere regelgeving verwijderd.
In het kader van het Minderhedenbeleid verleende de overheid ook financiële steun aan organisaties – zoals het eerdergenoemde, in 1985 opgerichte Landelijke Bureau Racismebestrijding (LBR) – die bestrijding van rassendiscriminatie door middel van juridische procedures, onderzoek en lobbyen als doelstelling hadden. In die tijd werden ook verschillende plaatselijke Antidiscriminatiebureaus opgericht die klachten over rassendiscriminatie onderzoeken en klagers ondersteunen. RADAR in Rotterdam is het oudste en grootste van die lokale bureaus. In 1994 werd het verbod van discriminatie op grond van ras (en ook op andere gronden) gedetailleerd in de Algemene Wet Gelijke Behandeling vastgelegd. Bij die wet werd ook de Commissie Gelijke Behandeling opgericht, een overheidsinstelling die klachten over discriminatie behandelt en daarover een gezaghebbend maar juridisch niet-bindend oordeel uitspreekt. Voor dat laatste moet de betrokkene nog steeds naar de rechter. In 2012 werden de taken van de Commissie Gelijke Behandeling overgenomen door het nieuwe College voor de Rechten van de Mens. In 2014 ontving dat College 463 verzoeken om een oordeel over mogelijke discriminatie te geven, een kwart van die verzoeken betrof discriminatie wegens ras, 5% discriminatie wegens nationaliteit en 6% wegens godsdienst (meestal islam). In dat jaar sprak het College in 57 zaken een oordeel uit over die drie gronden. Het College constateert dat zijn oordeel in verreweg de meeste gevallen door de betrokkenen wordt gevolgd.
De zaak Yilmaz-Dogan
Mevrouw Yilmaz werkte sinds 1979 bij een tricotagebedrijf. In 1982 vroeg haar werkgever om een ontslagvergunning omdat ze zwanger was met als motivering: “Wanneer een Hollands meisje trouwt en een baby krijgt houdt zij op met werken. Onze Buitenlandse werkneemsters daarentegen brengen het kind bij de buren of familie en bij de minste of geringste tegenslag verdwijnt men in de Ziektewet en herhaalt dit tot in den treure.” Het Gewestelijk Arbeidsbureau weigerde de vergunning maar wees de werkgever op de mogelijkheid bij de Kantonrechter om ontbinding van de arbeidsovereenkomst te vragen. De werkgever volgde die aanwijzing op en de Kantonrechter ontbond de arbeidsovereenkomst. Tegen die beslissing is geen hoger beroep mogelijk. Daarop diende mevrouw Yilmaz een strafklacht in tegen haar ex-werkgever wegens discriminatie op grond van ras. De officier van justitie besloot geen strafvervolging in te stellen omdat de ontbinding gerechtvaardigd was door haar hoge ziekteverzuim en los stond van discriminatie wegens ras. Daarop vroeg mevrouw Yilmaz het Gerechtshof in Arnhem de officier van justitie opdracht te geven om alsnog een strafvervolging in te stellen. Dat Hof wees dat verzoek af. Daarmee waren de juridische mogelijkheden in Nederland uitgeput. Dat is een voorwaarde om te klagen bij het CERD-Comité. Met behulp van een advocaat, mr. H.F. Doeleman, die ook bestuurslid van het eerdergenoemde LBR was, werd begin 1984 de eerste individuele klacht bij het Comité ingediend. Dat Comité moest kennelijk ook wennen aan haar nieuwe taak. Het legde de klacht aan de Nederlandse regering voor en deed na ruim vier jaar in 1988 de uitspraak dat de Kantonrechter onvoldoende aandacht had besteed aan de discriminatoire elementen in het verzoek van de werkgever om ontbinding van de arbeidsovereenkomst. Derhalve was het in artikel 5 van het Verdrag gegarandeerde recht van mevrouw Yilmaz om te werken zonder discriminatie op grond van ras onvoldoende beschermd. Het Comité deed de aanbeveling aan Nederland om na te gaan of mevrouw Yilmaz intussen een andere baan had gevonden, en zo niet, om haar daarbij te helpen en om een redelijke genoegdoening te geven.
Toen de Secretaris-Generaal van de VN bij zijn eerste bezoek aan Nederland na deze uitspraak vroeg welke actie de regering naar aanleiding van de uitspraak had ondernomen, moest de betreffende minister eerst uitzoeken welke uitspraak hij bedoelde. Op zulke vragen naar de follow-up was men destijds in Den Haag niet voorbereid. Het antwoord was dat er geen actie was ondernomen. Bij een deel van de Nederlandse autoriteiten was destijds nog betrekkelijk weinig bereidheid om het Verdrag in de praktijk serieus te nemen. Tegenwoordig is dat op lokaal niveau gelukkig anders.
Aantallen klachten en procedures
In 2014 werden in totaal 145 discriminatiezaken bij het Openbaar Ministerie (OM) aangemeld. Daarvoor vindt al een selectieproces plaats: in een derde van alle bij de politie gerapporteerde discriminatiefeiten maakt de politie geen proces-verbaal op en slechts in de helft van de gevallen is er een bekende dader, meestal (80%) blanke mannen. Twee derde van de gevallen die bij het OM komt betreft belediging van een groep personen. Slechts in een handjevol zaken gaat het om discriminatie in beroep of bedrijf (bijv. bij horecagelegenheden). In de meeste zaken gaat het om discriminatie wegens ras (47%) of antisemitisme (30%). 27% van de zaken werd geseponeerd wegens onvoldoende bewijs of omdat men de feiten niet ernstig genoeg oordeelde. In 60% van de gevallen werd de verdachte bij de rechter gedagvaard. In de overige legde het OM zelf een strafbeschikking op of werd een transactie (boete) overeengekomen.
Een veel groter deel van de discriminatieklachten komt terecht bij de Antidiscriminatievoorzieningen (ADV’s). Sinds 2009 is elke gemeente bij wet verplicht zelf of samen met andere gemeenten te zorgen voor een lokaal of regionaal antidiscriminatiebureau of ADV. In totaal werden in 2014 bij de ADV’s ruim 9.700 klachten ingediend, een stijging van 64% ten opzichte van voorgaande jaren. Toen waren er jaarlijks rond de 6.000 klachten. Een groot deel van die toename hield verband met de openlijke oproep van Wilders aan zijn aanhangers om “minder, minder Marokkanen” te scanderen. De meeste klachten hebben betrekking op rassendiscriminatie (70%), godsdienst (4%), nationaliteit (3%) of antisemitisme (1,5%). Daarnaast behandelen de ADV’s ook klachten over discriminatie wegens leeftijd (6%), geslacht (4{%) of seksuele gerichtheid (2,5%).
Voorbeeld: Voetballen met een hoofddoek
De jonge Fatima wordt lid van een voetbalclub. Zij draagt tijdens het spelen een hoofddoek. Vrij snel maakt het bestuur van de club haar duidelijk dat zij niet met hoofddoek mag spelen bij de club. Haar trainer en teamgenoten willen dat zij wel gewoon met hoofddoek mag voetballen. De KNVB laat op verzoek van Fatima schriftelijk weten dat er geen (juridisch) bezwaar is tegen het spelen met een hoofddoek. Het bestuur van de club handhaaft echter het eerdere besluit.
Fatima is van mening dat hier sprake is van discriminatie en meldt dit bij de ADV. In overleg met Fatima stelt de ADV een brief op aan het bestuur van de vereniging om in deze kwestie te bemiddelen. De ADV wijst het bestuur daarbij op het juridisch kader van de Algemene wet gelijke behandeling en jurisprudentie in een vergelijkbaar geval en verzoekt het bestuur haar beleid te herzien. Ook al is de relatie tussen Fatima en het bestuur blijvend verstoord geraakt, de club besluit uiteindelijk dat vrouwen met een moslimachtergrond voortaan met sporthoofddoek en strakke zwarte legging mogen voetballen bij de club. (uit ADV’s Kerncijfers 2012-2014)
De aantallen klachten zijn niet hoog als men bedenkt dat ongeveer 20% van de bevolking zelf buiten Nederland is geboren of kind van een immigrant is en dat één op de drie ondervraagde Nederlanders uit immigrantengroepen zegt in de afgelopen jaren ervaring met discriminatie wegens afkomst te hebben. Vaak is discriminatie moeilijk te constateren. Dat slechts in een fractie van die gevallen een klacht wordt ingediend, heeft er verder mee te maken dat het ongemakkelijk is zich als slachtoffer van discriminatie te zien of te presenteren of dat de betrokkene denkt dat de dader het wel niet zo bedoeld zal hebben, dat instanties toch niets doen met de klacht, er zelf geen baat bij te hebben of de relatie met werkgever, huisbaas of buurman niet in gevaar wil brengen. Het gedrag van de overheid is op dit punt van groot belang. De wijk Duindorp bleef lang geheel ‘blank’ omdat vrijkomende woningen alleen in een Schevenings huis-aan-huisblad, dat immigranten niet lezen, bekend werden gemaakt en niet in de Haagse woonkrant. De Amsterdamse brandweer bestond lang geheel uit blanke mannen, omdat de wervingsprocedure begon met een uitnodiging voor een bijeenkomst van alle personen die in het afgelopen jaar spontaan hadden gesolliciteerd. Dat waren vooral familieleden en bekenden van personeel van de brandweer. Toen de gemeente die procedure veranderde, bleken ook Surinaamse Amsterdammers krachtig en dapper te zijn. In beide gevallen gaf de gemeente of de woningbouwvereniging het verkeerde voorbeeld en handelde ook (onbewust) in strijd met het Verdrag.
De wetgever geeft het verkeerde voorbeeld
Sinds 2004, na de heftige reacties op de moord op Pim Fortuyn en de moord op Theo van Gogh, zien we dat de regering bij herhaling in wet- en regelgeving bewust een minder gunstige behandeling van Nederlanders uit immigrantengroepen in de wet probeert vast te leggen en zo het verkeerde voorbeeld geeft. Dat verschil is zelden openlijk. Dat zou te duidelijk in strijd met het Verdrag en met de Europese regels zijn. Meestal gaat het om indirecte vormen van rassendiscriminatie. Het eerste voorbeeld is de Rotterdamwet die al ter sprake kwam. We bespreken hier vier gevallen. Andere voorbeelden, zoals de Antillianenindex, de Sanctieregeling Iran en de opdracht van staatssecretaris Rutte om Somalische bijstandsontvangers extra te controleren, blijven onbesproken.
Voorstel Wet inburgering
In 2005 dient minister Verdonk het voorstel voor de Wet inburgering in. Aanvankelijk is het bedoeling dat alle bewoners die buiten de EU zijn geboren op het gemeentehuis een inburgeringstest moeten afleggen om te bewijzen dat zij voldoende Nederlands spreken, lezen en schrijven. Als het blijkt dat dat om ongeveer een miljoen mensen zou gaan, wordt de kring kleiner getrokken. In het uiteindelijke voorstel worden ook Nederlanders uit immigrantengroepen “inburgeringsplichtig” verklaard. Nadat de Commissie-Meijers, de Commissie Gelijke Behandeling en enkele immigrantenorganisaties de Tweede Kamer hadden gewezen op het discriminatoire karakter van dit deel van het wetsvoorstel en de duidelijke strijdigheid met o.a. het VN-Verdrag tegen rassendiscriminatie, besluit de Kamer op initiatief van kamerlid Dijsselbloem (PvdA), de Raad van State om advies te vragen. Die bevestigt dat het voorstel strijdig is met het verbod op rassendiscriminatie. Daarop wordt besloten om Nederlanders buiten de Wet inburgering te laten.
Wetsvoorstel Bosman
In het regeerakkoord van de huidige regering uit 2012 staat o.a. dat de een voorstel tot regulering van de vestiging inwoners van de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten in Nederland zal indienen. Omdat de regeringspartijen het kennelijk niet eens konden worden over dat voorstel, dient het kamerlid Bosman (VVD) midden 2013 een initiatiefwetsvoorstel in dat bepaalt dat Antilliaanse Nederlanders voortaan, als ze langer in Nederland willen blijven, een verblijfsvergunning moeten aanvragen. Ze kunnen ook aan dwangmaatregelen, zoals uitzetting en detentie worden onderworpen, maatregelen die nu alleen voor vreemdelingen en niet voor Nederlanders gelden. Het officiële doel is “de vestiging voorkomen van kansarme migranten die bovengemiddeld veel in aanraking komen met criminaliteit en relatief vaak gebruik maken van een uitkering. Door de vestiging te beperken hebben zij geen automatische toegang meer tot de Nederlandse verzorgingsstaat.”
Na een zeer kritisch advies van de Raad van State, die onder meer zegt dat het VN-Verdrag tegen Rassendiscriminatie en het EVRM zeer hoge eisen stellen aan verschil in behandeling van Nederlanders alleen op grond van hun afkomst, wijzigt Bosman zijn voorstel cosmetisch, maar laat de hoofdlijn in stand. Eind 2014 is de schriftelijke behandeling van het wetsvoorstel afgerond en lijkt niets de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer nog in de weg te staan. Dan spreken een aantal particuliere organisaties, waaronder OCAN, het inspraakorgaan van Antillianen in Nederland en opnieuw de Commissie-Meijers zich openlijk uit over de onrechtmatigheid van dit wetsvoorstel. De Commissie-Meijers schrijft in februari 2014 dat het wetsvoorstel direct onderscheid maakt naar afkomst tussen Nederlandse staatsburgers en aan Antilliaanse Nederlanders rechten onthoudt die Europese Nederlanders wel hebben, onverenigbaar is met internationale verplichtingen van Nederland, waaronder het VN-Verdrag tegen rassendiscriminatie. Daarop vraagt de Tweede Kamer aan de Raad van State om advies. Dat advies kwam eind 2014 en luidde: “dat een toelatingsregeling die is gericht op alle Nederlanders van elk van de drie landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten zo breed en ongedifferentieerd is, dat er ernstige twijfels zijn of een dergelijke regeling een proportioneel middel vormt om de nagestreefde doelen, te weten bescherming van de Nederlandse openbare orde in Nederland en bescherming van het economisch welzijn door het tegengaan van een onevenredig gebruik van sociale voorzieningen zoals de bijstand, te bereiken. Daarom zijn er ook ernstige twijfels of het onderscheid naar nationale afkomst gerechtvaardigd kan worden geacht.” Nadien denkt de indiener na hoe hij verder wil gaan met zijn wetsvoorstel.
In beide gevallen speelde een belangrijke rol dat het Europese Hof voor de Rechten van de Mensen in Straatsburg sinds 2004 in een aantal arresten uitdrukkelijk heeft vastgesteld dat verschil in behandeling op grond van ras of afkomst door de overheid praktisch nooit gerechtvaardigd is. Die constatering omvat ook gevallen van indirecte discriminatie door de overheid. Bovendien heeft de EU in 2000 een richtlijn vastgesteld die rassendiscriminatie ook door de overheid op een groot aantal maatschappelijke terrein verbiedt. Die Europese regels werken als aanvulling en ondersteuning van het VN-Verdrag.
De nieuwe taaleis in de Participatiewet
In het Regeerakkoord van 2012 staat ook: “Wie de Nederlandse taal niet beheerst krijgt geen bijstandsuitkering. Dit uitgangspunt wordt consequent toegepast: voor vreemdelingen uit derde landen, EU-onderdanen en Nederlanders.”
Begin 2016 is de nieuwe taaleis in de Participatiewet in werking getreden. Gemeenten zijn voortaan verplicht van aanvragers en ontvangers van bijstand een taaltest af te nemen en, als de betrokkenen onvoldoende Nederlands kan spreken, lezen of schrijven en die kennis niet op korte termijn verwerft, de bijstandsuitkering in drie stappen tot nul te reduceren. De betrokkene moet de taalcursus zelf betalen. De wet stelt echter iedereen die acht jaar Nederlandstalig onderwijs heeft gevolgd, vrij van de test. Dat betekent dat praktische alle Nederlandse analfabeten niet hoeven aan te tonen dat ze kunnen lezen en schrijven, maar Nederlanders die vóór 2003 werden genaturaliseerd (toen was het inburgeringsexamen nog niet verplicht) wel door deze zware sancties getroffen kunnen worden, ook als ze gezien hun lichamenlijke of psychische toestand feitelijk geen enkele kans op een baan meer hebben. Opnieuw worden aan Nederlanders uit immigrantengroepen eisen gesteld die voor autochtone Nederlanders niet gelden.
Intrekking Nederlanderschap wegens terrorisme
In december 2015 werd een wetsvoorstel ingediend om intrekking van de Nederlandse nationaliteit mogelijk te maken wegens aansluiting bij een terroristische organisatie. Ook dat voorstel is een voorbeeld van een algemeen geformuleerd regeling die feitelijk vooral, zo niet uitsluitend Nederlanders uit immigrantengroepen zal treffen. Intrekking is immers alleen mogelijk als de betrokken Nederlander nog een andere nationaliteit heeft. Anders zou hij staatloos worden. Er zijn ruim een miljoen Nederlanders met een dubbele nationaliteit. De overgrote meerderheid van hen is afkomstig uit immigrantengroepen. Deze nieuwe sanctie zal autochtone Nederlanders zelden kunnen treffen, alleen omdat zij maar één nationaliteit hebben. De Nederlandse Orde van Advocaten, het College voor de rechten van de mens en het NCJM wezen op het discriminerend effect van dit voorstel. De regering antwoordt dat dit verschil gerechtvaardigd en in het internationale recht is aanvaard, maar ze spreekt met geen woord over het VN-Verdrag tegen rassendiscriminatie dat discriminatie bij het recht op een nationaliteit in art. 5 expliciet verbiedt. Een recent voorstel van president Hollande tot wijziging van de Franse Grondwet met hetzelfde doel, leidde in Frankrijk tot heftige debatten in de media en tot aftreden van de minister van Justitie. In Frankrijk is 80% van de Fransen met dubbele nationaliteit immigrant of kind van een immigrant. In Nederland zal dat niet veel anders zijn. In Nederland wordt dit discriminatoire element door politici en ambtenaren achter abstracte redeneringen weggepoetst. De media besteden er geen aandacht aan.
Conclusie
Het heeft lang geduurd voordat dit Verdrag in Nederland serieus werd genomen. Rechters betwijfelden aanvankelijk of burgers zich wel op het verdrag konden beroepen. In de jaren tachtig is daarin als gevolg van het Minderhedenbeleid verandering gekomen. De strafbepalingen die ter uitvoering van het Verdrag zijn ingevoerd, werden steeds meer toegepast en boden ook steun voor andere procedures en acties tegen rassendiscriminatie. Vooral het optreden van actieve particuliere organisaties, zoals het LBR, de Antidiscriminatiebureaus en landelijke migrantenorganisaties leidden tot meer optreden tegen rassendiscriminatie. Die tendens werd versterkt door de komst van de Algemene wet gelijke behandeling in 1994 en het werk van de Commissie Gelijke Behandeling. De reactie van de overheid op de uitspraak van het CERD-Comité in de eerste individuele klacht in de zaak-Yilmaz maakt duidelijk dat het Verdrag in ambtelijke en politieke kringen destijds niet bijster veel aandacht kreeg.
In jaren tachtig was het bewust beleid overheid om indirecte discriminatie van Nederlanders uit de wetgeving te verwijderen. Sinds 2004 zien we de omgekeerde tendens: een reeks van maatregelen waarvan het doel of het effect is om een verschil in behandeling tussen Nederlanders uit immigrantengroepen en andere Nederlanders in de wet vast te leggen. Nederlandse verplichtingen onder het Verdrag vormen een belangrijk argument tegen deze pogingen, al lijkt in de politieke besluitvorming meer gewicht te worden gehecht aan de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en aan het EU-recht, die de normen van het VN-Verdrag in feite ondersteunen en specificeren. Door het veelvuldig negeren van het VN-Verdrag geeft de overheid het verkeerde voorbeeld en draagt daarmee niet bij aan de integratie van immigranten in Nederland. De internationale handhaving van het Verdrag is beperkt. Wel bieden de periodieke rapportages een goede mogelijkheid om onderwerpen op de nationale politieke agenda te krijgen. Dat vereist wel dat particuliere organisaties daartoe actie ondernemen.
Rechten, Universiteit Utrecht
Emeritus hoogleraar rechtssociologie, Radboud Universiteit Nijmegen
Voorzitter Permanente Commissie van deskundigen in internationaal vreemdelingen-, vluchtelingen-, en strafrecht (de Commissie-Meijers)
CMR Research Fellow