CAECILIA JOHANNA VAN PESKI

Vredesstichting, vredeshandhaving en vredesopbouw

Vredesstichting, vredeshandhaving, vredesopbouw; identieke termen, of verschillend van elkaar? Van de drie termen kent alleen de term vredesopbouw een analogie met de bouwkunst. Bij vredesopbouw worden muren afgebroken, fundamenten gelegd en bruggen geslagen. Biedt de analogie met de bouwkunst, met haar regels van de architectuur, een passende vergelijking voor de wijze waarop de Verenigde Naties bouwt aan vrede?

De drie definities raken inderdaad aan elkaar, maar er zijn ook duidelijke verschillen. De eerste definitie, die van vredesstichting, omvat bemiddeling en onderhandeling om te kunnen komen tot een vredesakkoord. Het gaat om het samenbrengen van partijen, meer verregaand dan de wapenstilstand alleen. Vredesstichting richt zich op het tot stand brengen van vaak zeer complexe vredesakkoorden, waar een lange weg aan vooraf is gegaan. In die akkoorden schuilen vervolgens de elementen, de bouwstenen, voor vredesopbouw. Bij het samenstellen van vredesakkoorden is het daarom van het uiterste belang om vroeg in het proces van vredesstichting de fundering te leggen voor de verdere vredesopbouw. Op die wijze kunnen problemen later in het proces (mogelijk) worden voorkomen.

De tweede term, die van vredeshandhaving, is met de tijd geëvolueerd. Eerder had de term vooral betrekking op het plaatsen van een (semi-)militaire veiligheidsmacht tussen de verschillende strijdende partijen. Tegenwoordig gaat het om het betrekken van militairen, politie en civilisten bij het samen ten uitvoer brengen van het vredesakkoord. Hedendaagse civiele aspecten van vredeshandhaving, zoals het naleven van de controle op de rechten van de mens, hervormingen van de veiligheidssector en de bevordering van de rechtsstaat, kunnen alle omschreven worden als handelingen ten gunste van de vredesopbouw.

De derde term, die van vredesopbouw verwijst naar het assisteren en faciliteren van landen in het proces van herstel na oorlog en conflict. Daarbij hoort ook het goed op koers houden van het vredesproces in de naoorlogse situatie. Vredesopbouw bestaat uit het geheel aan maatregelen dat wordt ingesteld om te voorkomen dat landen überhaupt in een conflictsituatie terechtkomen, er vervolgens mogelijk in blijven steken, of, na het sluiten van een staakt-het-vuren, hernieuwd terugvallen in het oude conflict. Wanneer een land vanuit de post-conflict situatie terugvalt in het oude conflict spreekt men van een conflictspiraal. Zo’n spiraal, die soms decennia lang kan aanhouden, kan een land of regio volledig te gronde richten.

Van de drie termen is vredesopbouw het proces dat doorgaans de meest lange adem vergt. Het proces ook dat vraagt om een lange aandachtsspanne van alle betrokken partijen en daarmee gepaard gaande hoge investeringen. Maar als het proces van vredesopbouw slaagt, dan kán er sprake zijn van duurzame vrede. De inzet is het dus meer dan waard.

De Verenigde Naties en vredesopbouw

Ook de Verenigde Naties hanteren de term vredesopbouw. De betekenis die de VN aan vredesopbouw geeft is dat “ […] dit een proces is dat een verzameling aan instrumenten bevat die alle ten doel staan tot het verminderen van de kans op een conflictspiraal” . Het moet aldus voorkomen dat een met veel nationale, regionale en internationale moeite beslecht conflict opnieuw ontvlamt. De instrumenten die de VN hierbij inzet zijn gericht op het versterken van de mogelijkheden die een land of een regio heeft om zelf een conflict te (leren) hanteren om daarmee het fundament te leggen voor een duurzame vrede in de toekomst.

De manier waarop de VN het begrip vredesopbouw in praktijk brengt is geëvolueerd na de beginjaren van de organisatie. Tegenwoordig komen verschillende dimensies onder het begrip samen. Ontwapening bijvoorbeeld, maar ook het demobiliseren van troepen, de re-integratie van oud-strijders in de naoorlogse maatschappij en het opbouwen van overheidsinstellingen en maatschappelijk instituties.

VN-Secretaris-Generaal Boutros Boutros-Ghali

Het was onder het leiderschap van VN-Secretaris Generaal Boutros Boutros-Ghali dat het begrip vredesopbouw binnen de VN duidelijke herkenbaarheid en praktische betekenis kreeg. Boutros-Ghali bracht in 1992 een rapport uit met als titel ‘An Agenda for Peace’ . In het rapport werden acties geformuleerd voor het ontwikkelen van structuren die vredesprocessen konden ondersteunen en hen meer solide zouden maken. Ruim tien jaar later, tijdens de World Summit van 2005, was het VN-Secretaris-Generaal Kofi Annan, de opvolger van Boutros-Ghali, die voor het eerst sprak over de ‘Architectuur voor de Vrede’ die de VN voor ogen stond. De blauwdruk van deze architectuur was een decennium eerder door Boutros-Ghali getekend.

Untitled2 (1)

Boutros Boutros-Ghali (Secretaris-Generaal VN-Veiligheidsraad 1992-1997) gaf de eerste aanzet tot het ontwerpen van de structuren voor een VN-vredesopbouw.
Bron: UN Photo

World Summit 2005

Tijdens de World Summit van 2005 droeg Secretaris-Generaal Kofi Annan een concrete aanpak voor de VN-vredesopbouw aan, bestaande uit drie samenhangende structuren. Allereerst was de oprichting van een speciale Vredescommissie vereist die voor een meer geïntegreerde vredesopbouw garant kon staan. Dit werd de United Nations Peace Building Commission (de VN-Vredescommissie, opgericht in 2005). Om de VN- Vredescommissie te ondersteunen, moest er tevens een VN-Steunbureau voor Vredesopbouw komen. Dit werd het United Nations Peacebuilding Support Office (opgericht in 2005). Als derde en laatste was een VN-Vredesfonds benodigd dat de financiën, nodig om het vredesopbouwwerk van de VN uit te voeren, kundig en efficiënt zou beheren. Het United Nations Peacebuilding Fund (opgericht in 2006) werd hiervoor in het leven geroepen. De drie entiteiten samen zouden bekend komen te staan als de ‘VN Architectuur voor de Vrede’.

31-425x283

Opvolger Kofi Annan (Secretaris-Generaal 1997-2006) riep tijdens de World Summit 2005 de UNPBC (United Nations Peace Building Commission) in het leven. Hier tijdens deze Summit omringd door wereldleiders als George W. Bush.
Bron: UN Photo

Vrede en veiligheid na 9/11

In de jaren voorafgaand aan het opbouwen van de nieuwe VN-vredesstructuren was er sprake van een verhoogde interesse van VN-lidstaten in onderwerpen rondom vrede en veiligheid. Voor een belangrijk deel werd dit ingegeven door de aanslagen van 9/11 in de Verenigde Staten. Landen werden vanaf dat moment beduidend meer waakzaam wat betreft hun binnenlandse veiligheid. Werd eerder in de bipolaire wereld niet veel verder gekeken dan naar ‘de andere kant’ (Oost versus West denken), na 9/11 richtte de internationale aandacht zich vanaf 2011 sterk op de ontwikkelingen in fragiele en falende staten, verspreid over de hele wereld. Er werd meer dan voorheen rekening mee gehouden dat deze instabiele en conflictrijke staten een kweekvijver konden vormen voor extremisten, terroristen en anderszins kwaadwillende actoren die een bedreiging vormden voor de internationale veiligheid. Ondanks dat de aandacht voor vredesopbouw gedurende dit decennium op basis van genoemde gronden groeide, kan niet gesteld worden dat de budgetten die regeringen ter beschikking stelden voor het bouwen aan vrede in omvang toenamen. De gelden die regeringen inzetten voor vredesopbouw bleven beperkt.

Oorlog in de 21e eeuw: nieuwe oorlogen vragen om een veranderende vredesaanpak

In de jaren rond de oprichting van de Verenigde Naties (het Handvest van de VN werd getekend op 24 oktober 1945 in San Francisco, VS) was er sprake van een van de grootste vredesopbouwprocessen sinds mensenheugenis. Dit proces werd zelfs al voor de feitelijke oprichting van de VN in gang gezet. Gedoeld wordt op het European Recovery Program (ERP), of ‘Marshall Plan’ . Het Marshall Plan was in feite een langetermijn vredesopbouw interventie door de regering van de Verenigde Staten ten gunste van het uit de oorlog opkrabbelende Europa. De hulp bestond tussen 1948 en 1952 uit geld, goederen, grondstoffen en levensmiddelen. Voor veel mensen maakte deze hulp het verschil tussen leven en dood. Daarmee liet het Marshall Plan zien dat een proces van vredesopbouw daadwerkelijk tot een duurzame vrede kon leiden, het plan ‘Vrede in Europa’ was gelukt. De VN zou met het succes van het Marshall Plan nog in gedachten in navolgende decennia laten zien dat een meer blijvende vrede ook in andere delen van de wereld mogelijk was.

Van meer recente datum dan het Marshallplan zijn succesvolle vredesopbouwprojecten, uitgevoerd in Bosnië en Herzegovina, Kosovo, Noord-Ierland, Cyprus en Zuid-Afrika. Vaak speelde daarbij het element van verzoening en waarheidsvinding een grote rol. Maar ondanks de successen die geteld kunnen worden, wordt de internationale gemeenschap al vele decennia achtervolgd door het mislukken van pogingen om burgers te beschermen tegen de gevolgen van oorlog. Een aantal van de grootste mislukkingen komt daarbij op het conto van de VN.

Desastreus falen van VN-Vredesmissies

In 1990 sloegen VN-Vredestroepen een fatale flater in Somalië. Vijf jaar later werden in Srebrenica 8.000 ongewapende moslim mannen in de steek gelaten – met hun dood als gevolg. De VN keek feitelijk enkel toe toen in Kigali, de hoofdstad van Rwanda, 800,000 Tutsi’s werden vermoord tijdens de Rwandese genocide en in het geval van Haïti bleek dat de VN te vroeg had gejuicht. In Haïti holde het niveau van veiligheid en zekerheid hard achteruit op het moment dat de VN-Vredesmissie “UNMIH” (The United Nations Mission in Haïti, die plaatsvond tussen september 1993 en juni 1996) zich terugtrok. In de situatie van Haïti had dit als gevolg dat de VN enkele jaren later hernieuwd een VN-Vredesmissie moest implementeren, ‘MINUSTAH’ (The United Nations Stabilization Mission in Haïti, gestart in 2004).

VN-2013

Na eerder falen van de VN-vredesmissie in Haïti, was jaren later in dit land (o.a. tijdens verkiezingen) een hernieuwd stabiliserend optreden door de VN benodigd.
Bron: UN Photo

Oorzaak en frequentie van oorlogen

In de jaren rond de oprichting van de VN kwamen gewapende conflicten tussen twee of meer landen het meeste voor. Daarna volgde een periode waarin oorlogen vooral werden uitgevochten omdat het ene land onafhankelijk wilde worden van het andere. Deze vorm van conflicten was verbonden aan de periode van dekolonisatie. Toen verschillende van die oorlogen tussen landen min of meer beslecht waren, braken er interne oorlogen uit. Burgeroorlogen dus, vaak zeer bloedig van aard en met vele slachtoffers als resultaat. Gelukkig kan sinds de afloop van de Koude Oorlog gesteld worden dat het aantal burgeroorlogen nu minder is geworden. Ook de intensiteit en hevigheid is door de bank genomen verminderd. Dat laat onverlet dat de wereld zich vandaag de dag nog steeds voor gruwelijke, langdurige en hardnekkige burgeroorlogen gesteld ziet.

Gemeenschappelijke elementen van conflict

De conflicten die speelden tussen 2005 en 2013 kennen een aantal gemeenschappelijke elementen. Het gaat in alle gevallen om amorfe oorlogen, oorlogen waar weinig beweging in is te krijgen. Beweging (ten goede) gebeurde alleen op basis van intensieve onderhandeling door verschillende nationale en internationale partijen. De aanleidingen voor conflict blijken tussen 2005-2013 ook vaker van terugkerende aard te zijn. De vormen van geweld die men tegenkomt worden veelal veroorzaakt door aaneenrijging van agressieve acties van partijen die elkaar het leven zuur maken. Een uiterst gewelddadige vorm van tikkertje ontstaat en het spel wordt zo gespeeld dat er slechts slachtoffers zijn en geen winnaars. Ook ziet men tegenwoordig veel vormen van georganiseerde misdaad. Slachtsoffers vallen vaker door deze vorm van geweld dan dat dit bij ‘oude’ oorlogsvoering het geval was. In oorlogsvoering in het verleden ging het meer om man-tot-man gevechten. Maar in 2013 vallen op de straten van Mexico meer doden door toedoen van straatgeweld dan in gevechten tijdens de Mexicaanse onafhankelijkheidsoorlog (1810-1821).

Multi-complexe en multi-dimensionele oorlogen

De factoren die de drijvende kracht vormen achter gewelddadige conflicten aan het begin van de 21e eeuw zijn alle multi-complex en multi-dimensionaal van aard. Waar oorlogen in het verleden merendeels werden gedreven door ideologische en politieke motieven, lijken de oorlogen van vandaag te worden voortgestuwd door socio-economische ongelijkheid tussen verschillende groepen, politieke exclusie (bijv. het buitensluiten van etnische of nationale minderheden), toegang tot natuurlijke hulpbronnen en de (oneerlijke) distributie van deze bronnen, werkeloosheid en corruptie, onrecht en grief (feitelijk of als zodanig ervaren) en het niet respecteren van fundamentele mensenrechten. Tussen al deze factoren bestaan complexe onderlinge verbanden. Dit maakt het moeilijk om eenduidig aan te wijzen wie bescherming en wie vervolging verdient; daders en slachtoffers wisselen om en om van stoel. Ook is het moeilijk om zicht te krijgen wie tot welke groep behoort (de landarbeider van overdag kan in de nacht tot guerrilla verworden) en wat de verschillende agenda’s zijn die de bij het conflict betrokken groepen er op na houden. Dubbele agenda’s, verdekte agenda’s, schaduw agenda’s, het is aan de orde van de dag.

De diplomatieke weg der bemiddeling

Het feit dat de oorzaken die leiden tot oorlog en conflict zijn veranderd, heeft er voor gezorgd dat meer traditionele vormen van vredesbemiddeling – bijvoorbeeld via de diplomatieke weg of door militair ingrijpen – minder slagkracht hebben gekregen in het herstellen van de vrede. Dat doet overigens verder niet iets af aan hun effectiviteit; preventieve diplomatie en bemiddeling werken vaak langzamer, daarentegen wel diepgaand. Ook het inzetten van mechanismen die vroegtijdig kunnen waarschuwen voor een ophanden zijnde conflict (de zogenaamde ‘early warning systems’) spelen een rol van overtuigende importantie. Speciale vredesgezanten (‘peace envoys’) alsook de ‘stille diplomatie’ leveren eveneens een belangrijke bijdrage aan het doorbreken van geweld en conflict.

De kracht van de VN

Gebleken is dat wanneer de factoren die een conflict in stand houden sterk multi-dimensioneel van aard zijn, ook de aanpak multi-dimensioneel dient te zijn wil deze tot succes kunnen leiden. Een aanpak zodoende, die zowel gericht is op het militaire, alsook op het politieke, justitiële en het bredere ontwikkelingsperspectief. Precies daar ligt de kracht van de VN, want er is geen andere partij is die dezelfde sterkte heeft als de VN waar het gaat om het op multilaterale wijze bij elkaar brengen van deze perspectieven. Bovendien heeft de VN ook het president en de legitimiteit om alle betrokken partijen bij elkaar te brengen, zowel op het lokale als het internationale vlak.

Een architectuur voor de vrede: noodzaak voor een geïntegreerde vredesaanpak

Waar enerzijds door tussenkomst van de VN vredesovereenkomsten tot stand werden gebracht, laaiden anderzijds oude conflicten weer op en braken nieuwe conflicten en oorlogen uit. De gang van zaken riep de vraag op hoe effectief de VN nu werkelijk was in het tot stand brengen maar vervolgens vooral ook onderhouden van een duurzame vrede.

De VN-Commissie voor Vredesopbouw

Naar aanleiding van de gestelde vraag omtrent duurzame vrede richtte de VN in 2005 de United Nations Peacebuilding Commission (UNPBC) op . De Nederlandse naam hiervoor is VN-Commissie voor Vredesopbouw. De oprichting van deze Commissie kende, naast een civiel-maatschappelijke urgentie vanwege aanhoudende conflicten in de wereld, ook een duidelijke politieke urgentie; de kritiek op de VN zwol aan onder de hardnekkigheid van de conflicten.

In eerste instantie werd de VN-Commissie voor Vredesopbouw gezien als een enigszins experimentele entiteit, die in het leven was geroepen om te zoeken naar wegen die wel tot een blijvende vrede konden leiden. Zo werd de Commissie als centrale taak gesteld, het katalyseren van financieringsstromen en van vredesactiviteiten. Daarnaast, maar van even groot belang, vond vanuit de Commissie een verdergaand proces plaats van het concentreren van de aandacht op de duurzaamheid van vrede. Zoals hierboven uitgelegd was het tot dan toe meer gangbaar om acute vredeshandhaving te bedrijven (VN- Vredesmissies) op basis van directe bedreigingen. Uit dit proces kwam het belang van het werken aan aanzet, impuls en stimulans voor het in stand houden van vrede, de zogenaamde ‘incentives for sustainable peace’.

Het mandaat van de VN-Commissie voor Vredesopbouw bracht bovenstaande opdracht onder in drie afzonderlijke taken. Ten eerste diende de Commissie zich te richten op het bijeenbrengen van alle relevante actoren om zo ordening aan te brengen in de middelen die het vredeswerk van de VN ter beschikking staan. Onder deze middelen wordt ook verstaan, het adviseren inzake een geïntegreerde aanpak voor post-conflict vredesopbouw en -herstel. Als tweede kreeg de Commissie de opdracht mee om aandacht te geven aan processen rond reconstructie en de opbouw van instituties die nodig zijn om de gevolgen van conflict te boven te komen. Ook hierbij dient de primaire aandacht te liggen bij het ontwikkelen van een meer geïntegreerde, centrale aanpak die duurzame vrede mogelijk maakt. Als derde en laatste opdracht, diende de VN-Commissie voor Vredesopbouw zich te richten op het verzamelen van informatie om daarna deze informatie te dissemineren onder relevante partijen, zowel binnen als buiten de VN. Ook het doen van aanbevelingen hoort bij deze derde opdracht.

De drie opdrachten van de VN Commissie voor Vredesopbouw hadden een overkoepelend doel: het over een langere periode vasthouden van de aandacht van de internationale gemeenschap – langer dan enkel de eerste, meest acute periode van herstel na een conflict. Een meer continue financiering, inclusief het anticiperen op uitgaven en inkomsten, hoorde daarbij.

Het VN-Steunbureau voor Vredesopbouw

Het VN-Steunbureau voor Vredesopbouw, of United Nations Peacebuilding Support Office (PBSO) , dient als directe ondersteuning van de VN-Commissie voor Vredesopbouw. Het Steunbureau, opgericht in 2005, doet dit door het geven van adviezen rondom strategie en beleid. Ondersteuning van het VN Fonds voor Vredesopbouw hoort daar ook bij (zie hieronder). Een belangrijk onderdeel van het werk van het Steunbureau is het coördineren van de verschillende vredesopbouw activiteiten die vanuit de VN ondernomen worden. In het verleden kwam het voor dat binnen de VN meerdere initiatieven gericht op dezelfde vredesopbouw werden ontplooid. Dubbel werk, dat daarmee niet dubbel effectief was maar juist voor vertraging en inefficiëntie zorgde. Het VN-Steunbureau voor Vredesopbouw houdt zich daarom bezig met het geven van algehele richting aan het werk van de VN-Commissie voor Vredesopbouw en zorgt voor management, monitoring en evaluatie van diens programma’s.

Het VN-Fonds voor Vredesopbouw

Het VN Fonds voor Vredesopbouw, the United Nations Peacebuilding Fund (UNPBF), werd opgericht in 2006. Het fonds beheert de financiën die de VN Commissie voor Vredesopbouw ter beschikking staan. Het VN Fonds voor de Vredesopbouw werd opgericht omdat uit de analyses, zoals door Secretaris-Generaal Boutros-Ghali in gang gezet, naar voren was gekomen dat een van de redenen voor het mislukken van vredesopbouw lag in het niet voorhanden zijn van voldoende en efficiënt beheerde geldelijke middelen. Het VN Fonds voor Vredesopbouw is zo gestructureerd dat met de middelen die door het Fonds worden beheerd een kritieke ‘kick-start’ kan worden gegeven aan het begin van het proces van vredesopbouw. Vanuit het Fonds kunnen directe uitbetalingen gedaan worden in landen waar de VN haar vredesopbouwwerk uitvoert. In het land zelf dus, en niet op een overstijgend niveau. Dit betekende een breuk met het verleden en een manier voor de VN om slagvaardiger en sneller te werk te kunnen gaan.

Management en administratie van het VN Fonds voor Vredesopbouw is in handen van the United Nations Development Programme (UNDP), onderdeel Multi-Donor Trust Fund (MDTF). Dit is ook waar de donaties vanuit de lidstaten worden geïnd. Daarnaast is er nog een adviesgroep, door de Secretaris-Generaal van de VN zelf ingesteld, die advies verleent en overzicht behoudt over de inkomsten en uitgaven van het VN-Fonds voor de Vredesopbouw. Deze zogenaamde Advisory Group bestaat uit tien vooraanstaande personen, zij kwamen in september 2007 voor het eerst bij elkaar.

Vasthouden van aandacht over een lange termijn; investeren en vooruitkijken in Burundi en Sierra Leone

De ‘VN Architectuur voor de Vrede’, die bestaat uit de drie hierboven genoemde structuren, houdt zich bezig met specifieke naoorlogse landen om strategische benaderingen inzake vredesopbouw te ontwikkelen. Landen waarop men zich vanuit deze structuur richt kunnen voorgedragen worden door de VN-Veiligheidsraad, de VN- Algemene Vergadering, ECOSOC (de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties) en de Secretaris-Generaal van de VN, altijd uitsluitend op verzoek van het land zelf.

Burundi en Sierra Leone

Burundi en Sierra Leone, beide lidstaat van de VN, kunnen als voorbeeld dienen. Beide landen vroegen om in overweging te worden genomen voor ondersteuning vanuit de VN- Commissie voor Vredesopbouw. De landen werden voorgedragen door de VN- Veiligheidsraad. Na een periode van behoorlijk intensieve en actieve onderhandelingen over de strategische benadering die bij deze twee landen zou passen, werd er besloten om over te gaan op een langere periode van intensieve betrokkenheid, waarin de landen en de VN-Commissie voor Vredesopbouw samen toekijken op de vooruitgang van de implementatie van vredesactiviteiten en het vredesproces. Op 23 juni 2006 werden beide landen vervolgens opgenomen op de agenda van de VN-Commissie voor Vredesopbouw. Sindsdien ondersteunt de VN een intensief proces van vredesopbouw in beide landen.

Opname op de agenda van de VN-Commissie voor Vredesopbouw
In geval van Burundi en Sierra Leone zal op een bepaald punt door de VN-Commissie voor Vredesopbouw tot een oordeel moet worden gekomen dat het engagement van de Commissie met het land niet langer noodzakelijk is. Daarbij wordt gekeken naar verschillende indicatoren van vooruitgang, zoals stabiele politieke processen, versterkte verzoeningsprocessen, een werkend justitieapparaat, duurzame perioden van goed bestuur en een gezonde partnerwerking met de internationale gemeenschap. Daarbij is het natuurlijk zo dat geen van de landen die bij de VN-Commissie aankloppen vanaf nul moet beginnen. Ondanks dat er sprake is geweest van een zeer gewelddadig en ingrijpend conflict in Burundi en Sierra Leone zijn ook onder die condities verschillende structuren blijven bestaan. In de post-conflict situatie wordt dan de vraag hoe vanuit de nog bestaande structuren de transitie gemaakt kan worden naar structuren die bij kunnen dragen aan de duurzaamheid van vrede. Is de rechtsspraak bijvoorbeeld wel eerlijk, en kunnen de rechters de hoeveelheid zaken wel aan? Wie belanden er in de gevangenissen, hoe zijn daar de leefomstandigheden (mensenrechten) en is er ook een vorm van reclassering (re-integratie)? Als bijna iedere burger zowel slachtoffer is als dader, hoe kan er dan een vorm van verzoening, een nieuwe samenleving ontstaan? Is er een vorm van waarheidsvinding nodig om te kunnen komen tot verzoening?

Aanpak

De aanpak hierin is dat het proces van vredesopbouw zo dient te worden gedefinieerd dat de respectievelijke regeringen van Burundi en Sierra Leone in staat zijn om een beroep te doen op een bredere groep ondersteuners – zowel in eigen land als ook daarbuiten – om op die manier een verhoogde aandacht voor ondersteuning op de lange termijn te verkrijgen. De VN-Commissie voor Vredesopbouw ondersteunt daarbij in het verschaffen van blijvende internationale aandacht. Of dit ook lukt zal van land tot land en van situatie tot situatie verschillen. De vooruitzichten voor Burundi en Sierra Leone zijn op dit moment gunstig.

De rol van (ondernemende) vrouwen in het bouwen aan vrede

Al in de eerste Resolutie die ten grondslag lag aan de totstandkoming van de ‘VN Architectuur voor de Vredesopbouw’ lag de nadruk op de unieke rol die vrouwen innemen in het vredesproces. In latere resoluties, zoals de invloedrijke Resolutie 1325 ‘Vrouwen, Vrede, Veiligheid’ (unaniem aangenomen op 31 oktober 2000) wordt de unieke rol van de vrouw verder onderstreept. De rol van vrouwen wordt benoemd als cruciaal in het proces van transitie van oorlog naar vrede. Zij worden gezien als sleutelactoren in het promoten van sociale cohesie, verzoening, politieke legitimering, economische wederopbouw en goed (en minder corrupt) bestuur.

UN Women

De VN-Commissie voor Vredesopbouw werkt wat betreft het gender-perspectief samen met de nog niet zo lang bestaande VN-entiteit ‘UN Women’. Het gezamenlijke werk gaat aan de hand van een Actie Plan in zeven stappen. Het doorlopen van deze stappen heeft het verbeteren van de positie van vrouwen in conflictgebieden als doel. Kortweg komt het in de zeven stappen op het volgende neer: mediatie, post-conflict planning, financiering, civiele capaciteit, post-conflict bestuur, rechtsstaat en economisch herstel. In 2011 werd door het VN-Fonds voor de Vredesopbouw gestart met de uitvoer van dit stappenplan, het ‘Gender Promotion Initiative on Women Empowerment in Peace Building’. Zeven landen gingen voor: Guatemala, Guinee-Bissau, Guinee, Nepal, Sierra Leone, Sudan en Zuid-Sudan.

51

Vrouwen van de US Navy delen mee aan een VN-discussie
over Peacekeeping, New York, 2012.
Bron: UN Photo

Ondervertegenwoordiging van vrouwen als formele actoren voor vrede

Traditioneel gezien hebben vrouwen slechts een uiterst kleine rol gespeeld in formele processen van vredesopbouw. En dat terwijl vrouwen juist in landen waar conflicten heersen vaak een rol van groot belang spelen in het samenhouden van gezinnen en in de voedselvoorziening. Vrouwen zijn in veel gevallen (zeer) ondervertegenwoordigd in politieke- en inspraakposities, bijvoorbeeld tijdens vredesonderhandelingen. Letterlijk ontbreken zij aan de vredesonderhandelingstafel. Hun invloed op post-conflict beslissingen en beleid bleef klein. Ook in juridische kringen (rechters, officier van justitie, aanklager, advocatuur) zijn vrouwen in post-conflictlanden (ver) in de minderheid. Vaak houden patriarchale structuren in deze samenlevingen de volle participatie van vrouwen tegen.

Rol van de private sector

De rol van vrouwen in de wederopbouw na conflict wordt eens te meer duidelijk wanneer men kijkt naar vrouwen in de rol van ondernemers in post-conflict maatschappijen. Ook de VN heeft daar oog voor ontwikkeld. Meer en meer wordt er in de ‘VN Architectuur voor de Vrede’ rekening gehouden met de rol van de private sector in de totstandbrenging van vrede. Daarbij is er specifieke aandacht voor ondernemende vrouwen en het creëren van economische zelfstandigheid door ondernemerschap bij re-integrerende oud-strijders. De eerste groep, die van vrouwen, neemt een dominante rol in bij het genereren van inkomen voor het hele gezin. Succesvol ondernemerschap van vrouwen kan daarbij zorgen voor het geld dat nodig is om kinderen naar school te laten gaan. Vrouwen geven, meer dan mannen, bij het besteden van hun inkomen eerste prioriteit aan de opleiding van hun kinderen. Bij de tweede groep, die van ex-soldaten, is het succesvol re-integreren in de maatschappij direct verbonden met een verlaging van de kans dat aan lager wal geraakte mannen – die hun status als militair zijn verloren en geen gezin hebben kunnen stichten (bufferwerking) – weer terug zullen grijpen naar hun wapen. Overigens bevinden zich onder de re-integrerende oud-strijders natuurlijk ook vrouwen. Hun aandeel is alleen niet zo groot. Maar soms vochten de vrouwelijke soldaten nog harder en meer verbeten dan hun mannelijke collega’s. Andere keren werden zij als ‘vrouw van’ het militaire apparaat in getrokken.

Het is nog lang geen routine voor de VN om direct te acteren op de rol van de private sector in de vredesopbouw. Maar het momentum is er om te investeren in zowel formele als ook informele netwerken van stakeholders in deze sector. De structuren van de ‘VN Architectuur voor de Vrede’ bieden hier de mogelijkheid toe.

Kritiek op de wijze van aanpak door de VN

Naast de successen die de VN-Vredesarchitectuur voor de vrede heeft weten te bewerkstelligen, is er substantiële kritiek die aandacht behoeft. De VN wordt in deze verweten dat zij zich te veel door haar eigen aanbod laat leiden in plaats van door de vraag. Ook is geuit dat de VN (te) gretig zou zijn in het inzetten van haar vredesstructuren en –instrumenten, met onvoldoende oog en gevoel voor de werkelijk vredesvraag, bijvoorbeeld als die vredesvraag zeer complex is of uit een gebied komt dat weinig in de belangstelling staat. De organisatie zou automatisch hetgeen bieden waar haar kwaliteiten liggen, en in mindere mate dat wat werkelijk nodig is.

Vooringenomenheid

Daarnaast wordt als kritiek gesteld dat de acties van de VN op het gebied van vredesopbouw in sommige gevallen eerder worden ingegeven door het intrinsieke president dat de VN op dit gebied heeft dan op basis van empirische gegevens over waar en wanneer interventie door de VN ook werkelijk kans van slagen heeft. Doen dus omdat je het als enige en beste kunt doen, niet omdat grondig onderzoek laat zien dat het in een bepaalde situatie ook daadwerkelijk de beste aanpak is.

Ondeskundige donoren

Tevens zijn kritische geluiden te horen over internationale donoren (de leveranciers van financiële middelen, deskundigheid en ervaring). Deze internationale donoren hebben wellicht de beste bedoelingen (of anders wel een groot zelfbelang), maar zij beschikken niet in alle gevallen over voldoende of de juiste kennis om substantieel bij te dragen aan de oplossing voor een conflict.

Culturele hegemonie

Een zeer serieuze kritiek op de manier van aanpak van vredesopbouw door de VN komt uit de hoek van cultuurwetenschappers, zowel antropologen, etnografen, cultuurpoliticologen alsook cultuurpsychologen. Zij beschrijven hoe vredesopbouw zoals gemanifesteerd door de VN (te) zeer liberaal-internationale waarden vertegenwoordigt. Dit handelingsperspectief laat (te) weinig ruimte over voor culturele eigenheden van de landen die betrokken zijn. Zo ontstaat er een culturele hegemonie, die ervan uitgaat dat de culturele aspecten van de dominante actoren leidend zijn. Hierdoor nemen anderen – onder de culturele hegemonie van de heersende partij – de culturele normen en waarden van de leider over. De theorie van de culturele dominantie wordt vooral onderschreven door antiglobalisten. Zij zien in deze theorie een onderbouwing voor de dominantie van westerse culturele normen in de rest van de wereld. In het ergste geval, waarschuwen zij, zouden liberale waarden als democratie en fundamentele mensenrechten het landeigen proces van vredesopbouw zelfs kunnen ondermijnen.

Slotoverweging

Met het veranderen van de oorzaak en vorm van hedendaagse oorlogen, is er een noodzaak ontstaan om de taakstelling van de VN ten opzichte van het handhaven van de vrede aan te passen. De constructie van de nieuwe VN-vredesopbouwstructuren komt hieraan tegemoet door post-conflict gebieden ondersteuning te garanderen tijdens de zeer moeizame en uiterst kritische jaren van transitie van oorlog naar vrede. In die jaren helpt de VN bij het opbouwen van de economie en handel, het ontwikkelen van rechtstatelijke instituties en organen, bij het tegengaan van corruptie, het plaats laten vinden van verkiezingen en bij de uitvoer van goed bestuur. Vaak gaat het daarbij om moeilijk kwantificeerbare uitkomsten en resultaten die niet gemakkelijk tastbaar of inzichtelijk gemaakt kunnen worden. Dat op zijn beurt maakt het moeilijk om de successen van de ‘VN Architectuur voor de Vrede’ goed in kaart te brengen. Het bemoeilijkt ook het proces van het kweken van begrip bij het brede publiek.

Het is duidelijk is dat het proces rondom vredesopbouw zich niet laat vangen in het beschrijven van een serie eenduidige activiteiten. Eerder gaat het bij vredesopbouw om een continuüm aan strategieën; processen en activiteiten die in samenhang gericht zijn op het realiseren van een duurzame vrede. En er is één helder doel: voorkomen dat landen terugvallen in de verschrikkingen van het conflict.

Soms kunnen dezelfde gebeurtenissen vóór maar ook net zo goed tegen de nieuwe vrede werken. Verkiezingen bijvoorbeeld, waarvan de uitslag al dan niet door de bevolking wordt geaccepteerd. Of het proces van demobilisatie en re-integratie van oud-strijders, dat louterend kan werken doordat er nieuwe mogelijkheden worden gecreëerd op een bestaan, maar er net zo goed voor kan zorgen dat oud-strijders sterk genoeg of teleurgesteld genoeg worden om weer naar hun geweer te grijpen. Bij een succesvolle vredesopbouw is de vraag dus niet alleen ‘wat’, maar ook ‘hoe’, ‘met wie’, ‘wanneer’ en ‘waar’.

De VN-Commissie voor Vredesopbouw heeft tijdens de zeven jaren dat de Commissie nu bestaat laten zien dat zij in staat is om vooruitgang te boeken in het bouwen aan de vrede door het voortstuwen van vredesbeleid, het promoten van grotere samenhang tussen de verschillende betrokken partijen onderling en het mobiliseren van de middelen die nodig zijn om vredesopbouw-programma’s van de grond te krijgen én aan de grond te houden. Tot dusverre heeft de VN-Commissie voor Vredesopbouw aan 24 landen ondersteuning verleend. Alleen al in 2013 waren dit er zes. Er wordt gewerkt aan de kritieke punten geuit door commentatoren alsook aan punten zoals beschreven in de evaluatierapporten van het VN-Fonds voor de Vredesopbouw. Met name het reduceren van transactiekosten in de landen waar de VN-Commissie werkt is een punt waar vooruitgang is geboekt. Ook het versterken van regionale verbanden in de regio’s zelf en het aantrekken van gelden vanuit de lidstaten is verbeterd.

Ondanks deze hervorming en de behaalde successen blijft het de vraag of de VN voldoende in staat is geweest om de dynamiek binnen het systeem effectief genoeg te veranderen. Een verandering met als gevolg een werkelijk coherente benadering voor vredesopbouw die een verschil maakt voor landen die uit een conflict proberen op te staan. Cruciale kwesties daarbij zijn de analyse van hedendaagse en toekomstige bedreigingen van vrede en veiligheid op het wereldtoneel, identificatie van collectieve, multinationale acties die kunnen worden ondernomen om deze bedreigingen het hoofd te bieden en de formulering van een passende strategie en methode om tot een zo effectief mogelijke aanpak te komen.

Zo wordt vredesopbouw, in de woorden van Thomas a Kempis , een proces van dagen, van weken, van maanden en van jaren, waarbij de opvattingen van mensen stap voor stap worden veranderd, reeds lang bestaande barrières worden afgebroken en stilletjes doch stevig nieuwe structuren van de vrede worden opgebouwd.

6-425x318

Thomas a Kempis (ca. 1380-1471) benadrukte reeds dat vrede een proces is van (zeer) lange adem, dat tijd en geduld vergt.

CAECILIA JOHANNA VAN PESKI

CAECILIA JOHANNA VAN PESKI

deskundig op het gebied van democratisering

Drs. Caecilia J. van Peski is deskundig op het gebied van democratisering, mensenrechten, verkiezingen en vredesopbouw. Als bestuurslid is zij verbonden aan de Nederlandse Vereniging voor de Verenigde Naties (NVVN) alsook aan het Interkerkelijk Vredesberaad (IKV).

Notes

  1. Voor meer informatie, zie: www.vanpeskiconsult.org
  2. Uit het rapport “Peacebuilding and the United Nations”. United Nations Peacebuilding Support Office, United Nations, 18 maart 2012.
  3. Boutros Boutros-Ghali, geboren in Caïro op 14 november 1922, was Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties van 1992 tot 1997. Boutros-Ghali was de opvolger van Javier Pérez de Cuéllar. Boutros-Ghali, een Egyptische Kopt, was de eerste Afrikaan en de eerste persoon uit het Midden-Oosten die de post van VN Secretaris-Generaal bekleedde. Tijdens zijn ambtstermijn had hij te maken met de conflicten in Rwanda, Somalië, Angola en het voormalige Joegoslavië. De ambtstermijn van Boutros-Ghali werd in 1997 niet verlengd omdat de Amerikanen een veto uitspraken in de VN-Veiligheidsraad. Ze verweten hem de verregaande bureaucratie en verspilling binnen de VN die in die jaren zichtbaar werd. Het door Boutros-Ghali opgestelde paper ‘An Agenda for Peace’ had een belangrijke invloed op VN-vredesoperaties ‘nieuwe stijl’ in de jaren negentig van de 20e eeuw. Eind 1997 werd Boutros-Ghali uiteindelijk opgevolgd door Kofi Annan.
  4. De volledige titel van het door Boutros Boutros-Ghali geschreven rapport uit 1992 luidde: ‘An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peace-keeping’. Het rapport werd geschreven als reactie op een verzoek van de VN-Veiligheidsraad om een analyse door te voeren en aanbevelingen te doen die de vredeshandhaving zouden kunnen versterken. In de rapportage geeft Boutros-Ghali aan hoe de VN kan acteren in de nieuwe wereld die is ontstaan; de wereld van na de Koude Oorlog. Een belangrijke uitkomst die in de ‘Agenda for Peace’ voor de eerste keer naar voren wordt gebracht is, dat er in een wereld waarin er geen sprake is van oorlogen of hoogoplopende spanningen, er niet automatisch sprake is van internationale vrede en veiligheid. In die post-Koude Oorlog wereld zijn het non-militaire factoren geworden die de aanleiding kunnen vormen voor nieuw conflict – of oud conflict terug kunnen brengen. Boutros-Ghali doelde op dat moment op economische, sociale, humanitaire en ecologische factoren. Hij concludeerde dat onder de nieuwe constellatie, enkel de handhaving van vrede niet voldoende was en introduceerde vervolgens het begrip ‘post-conflict peace-building’ (UN Department of Public Information, Yearbook of the United Nations 1992, pp. 34). Hiermee volgde de VN voor de eerste keer deze nieuwe weg.
  5. De ‘United Nations’ World Summit 2005’ vond plaats van 14 tot 16 september 2005. De Summit vormde een vervolgbijeenkomst op de ‘United Nations’ 2000 Millennium Summit’ (6-8 september, 2000), die had geleid tot de ondertekening van de VN-Millenniumdoelstellingen. Tijdens de World Summit van 2005 stond met name VN Reform op de agenda, naast het meten en bespreken van de voortgang wat betreft de Millenniumdoelstellingen.
  6. Het Marshallplan was een omvangrijk materieel hulpplan, dat op initiatief van de toenmalige Amerikaanse Minister van Buitenlandse Zaken, George C. Marshall (1880-1959), drie jaar na de Tweede Wereldoorlog in werking trad. Dit European Recovery Program (ERP) was gericht op de economische wederopbouw van de door de oorlog getroffen landen in Europa. Een belangrijke drijfveer van deze hulp was het vormen van een sterke buffer tegen de expansie van het communisme vanuit de Sovjet-Unie van Stalin. De betrekkingen tussen de VS en de Sovjet-Unie waren namelijk in snel tempo verslechterd en hadden geleid tot de ‘Trumandoctrine’. President Harry S. Truman (1884-1972) hield op 12 maart 1947 in het Amerikaans Congres een historische rede waarin hij hulp beloofde aan alle landen die zich door de communistische expansie bedreigd voelden. Voortaan bestonden er twee werelden: de ‘vrije wereld’ en het communisme, oftewel de Eerste Wereld en de Tweede Wereld. De betreffende rede van President Truman wordt wel beschouwd als het begin van de Koude Oorlog, omdat landen die voorheen als bondgenoten tegen nazi-Duitsland streden nu tegenover elkaar kwamen te staan. Het Marshallplan is daarmee, naast een plan voor vredesopbouw, ook een sterk propagandamiddel geweest.
  7. Stille diplomatie betreft het op een verdekte manier uitoefenen van invloed op een autoriteit om te proberen een einde te maken aan een bepaalde misstand. Stille diplomatie biedt een alternatief voor openlijke protesten en is erop gericht dat een autoriteit concessies kan doen zonder daarbij gezichtsverlies te hoeven lijden. Bij stille diplomatie wordt er namelijk niet bekendgemaakt dat een partij heeft toegegeven aan druk van buitenaf. Meestal gaat het bij stille diplomatie om het verdedigen van rechten en vrijheden van mensen die worden vervolgd om hun geloof of overtuiging, of omdat ze behoren tot een minderheidsgroep. Als onderhandelaars worden hoogwaardigheidsbekleders met een onberispelijke reputatie en een machtige positie ingezet, bijvoorbeeld regeringsvertegenwoordigers of senior diplomaten. Het alternatief voor stille diplomatie is een openlijke methode om druk uit te oefenen, zoals door resoluties, economische sancties, boycots en militair ingrijpen.
  8. De United Nations Peace Building Commission is als volgt opgebouwd. Er is sprake van een organiserend comité naast een land-specifieke samenstelling. Het organiserende comité bestaat uit 31 VN-lidstaten: zeven landen die zitting hebben in de VN-Veiligheidsraad (inclusief de vijf permanente leden); zeven lidstaten die zitting hebben in ECOSOC (hierbij wordt de nadruk gelegd op landen die zelf een periode van opbouw na conflict hebben doorgemaakt); vijf lidstaten die onderdeel uit maken van de tien grootste financiële contribuanten van het totaalbudget van de VN (inclusief vrijwillige bijdragen en bijdragen aan het VN-Fonds voor Vredesopbouw); vijf lidstaten die onderdeel uitmaken van de tien grootste contribuanten van militair personeel en civiele politiemannen en -vrouwen aan VN-vredesmissies; en zeven additionele leden die worden geselecteerd om de eventuele ontstane geografische disbalans recht te trekken. Laatste zijn altijd landen die zelf een periode van opbouw na conflict hebben meegemaakt. De land-specifieke deelnemers bestaan uit VN-lidstaten die in dezelfde regio liggen als de leden van het organisatiecomité, daaronder ook direct aangrenzende buurlanden, regionale organisaties, multilaterale organisatie, financiële instituties en afgevaardigden vanuit de civiel-maatschappelijke sfeer. De VN-Commissie voor Vredesopbouw richt zich in haar handelen op landen die opstaan uit conflict. In het merendeel van de gevallen gaat het daarbij om landen waar recent een vredesakkoord is ondertekend en waar op dat moment een minimum standaard aan veiligheid en zekerheid geboden kan worden. Anno 2014 richt de VN-Commissie voor Vredesopbouw zich op de volgende landen zes: Burundi (sinds 23 juni, 2006), de Centraal Afrikaanse Republiek (CAR, sinds 12 juni, 2008), Guinee (sinds 23 februari, 2011), Guinee-Bissau (sinds 19 december, 2007), Liberia (sinds 16 september, 2010) en Sierra Leone (sinds 23 juni, 2006). De VN-Commissie voor Vredesopbouw betrekt vredesmissies en VN-kantoren in het veld zowel rechtstreeks als door een interdepartementale beleidsgroep dat DPA, DPKO, UNDP, OCHA, OHCHR, UNDGO en het kantoor van de Secretaris-Generaal omvat om ervoor te zorgen dat de VN-Commissie ondersteund wordt op een efficiënte en doeltreffende wijze.
  9. De United Nations Peacebuilding Commission werd op 20 december 2005 opgericht door het aannemen van een gecombineerde Resolutie van de Algemene Vergadering (60/180) en de VN-Veiligheidsraad (SC1645 (2005)).
  10. Thomas a Kempis (ofwel Thomas van Kempen of Thomas Hemerken) werd geboren in Kempen in Keur-Keulen, circa 1380 en overleed in Zwolle, op 25 juli 1471. Hij was een middeleeuwse augustijner kanunnik, kopiist, schrijver en mysticus.