EEFJE DE VOLDER

Een hobbelige weg naar meer daadkracht, integratie en samenwerking in Afrika

In 2013 is het 50-jarig bestaan gevierd van Afrika’s continentale organisatie, opgericht als de Organisatie van Afrikaanse Eenheid (OAU) en sinds 2002 bekend als de Afrikaanse Unie (AU). Dit artikel gaat in op een aantal belangrijke stappen die de organisatie in haar 50 jarig bestaan heeft gezet en welke mijlpijlen ze nog moet overbruggen. Hoewel de AU vele belemmeringen op haar weg heeft, laat de ontwikkeling zien dat er een koers is ingeslagen die daadkracht, integratie en samenwerking vanuit Afrikaans zeggenschap onderstreept. Na 50 jaar kan de Afrikaanse Unie met recht worden getypeerd als een continentale organisatie met een groeiende autonome wil, die beslissingen maakt waarbij het westen steeds vaker het nakijken heeft.

Erfenis-van-de-OAUErfenis van de OAU

50-jaar-OAU
50 jaar OAU

Erfenis van de OAU

In 1963, toen de meeste Afrikaanse landen nog gekoloniseerd waren, werd de Organisatie van Afrikaanse Eenheid (OAU) opgericht. Geïnspireerd door het panafrikanisme, een politiek gedachtegoed dat ten grondslag ligt aan de Afrikaanse bevrijdingsbewegingen, ging de OAU de strijd aan met het kolonialisme en de apartheid. Het is deze onafhankelijkheidsstrijd die als de grootste verdienste van de OAU kan worden beschouwd. Door samen te werken op continentaal niveau hebben Afrikaanse landen een einde kunnen maken aan de buitenlandse overheersing (hoewel de strijd tegen het neokolonialisme nog altijd niet gestreden lijkt, en met het nieuwe fenomeen land grabbing een nieuwe dimensie heeft gekregen). De nieuw veroverde onafhankelijkheid leidde echter al snel tot een patstelling in het beleid van de organisatie: de OAU wenste zich niet te bemoeien met de interne aangelegenheden van Afrikaanse lidstaten, omdat dit in strijd zou zijn met hun zojuist verworven soevereiniteit en territoriale integriteit.

Eerlijkheidshalve dient hierbij te worden opgemerkt dat, ook al had de OAU willen optreden, zij geen middelen tot haar beschikking had om lidstaten tot bepaald handelen te bewegen. Zij was een intergouvernementele organisatie pur sang, die geen maatregelen kon nemen zonder instemming van haar lidstaten die daardoor geraakt zouden worden, en die eenmaal genomen maatregelen niet kon afdwingen. Hierdoor is de OAU vooral bekend als ‘the dictator’s club’, een samenkomst van staatsleiders die het met het welzijn van hun burgers niet zo nauw nemen en hier ook mee wegkwamen, door elkaar de hand boven het hoofd te houden. Toch waren het niet alleen de Afrikaanse leiders die elkaar uit de wind hielden: de geopolitieke verhoudingen tijdens de Koude Oorlog maakten Afrikaanse landen van strategisch belang, waardoor internationaal ook geen stelling werd genomen tegen de ernstige misdrijven die door sommige leiders in hun eigen land werden gepleegd. Een sprekend voorbeeld hiervan was de benoeming in 1979 van Idi Amin als lid van de VN-Mensenrechtencommissie, op het hoogtepunt van zijn moordpartijen in Oeganda.

Omwenteling

Het einde van de Koude Oorlog markeerde een omwenteling in het strategisch belang van vele Afrikaanse landen. Leningen werden niet zonder meer verstrekt, maar onder voorwaarden gegeven, vaak met als doel de positie van burgers en staatsstructuren te verbeteren (denk aan democratisering, naleving van mensenrechten e.d.). Maar deze brengen in hun uitwerking dikwijls landen nog verder in de problemen dan dat ze hen vooruit helpen. Ondanks (of misschien wel dankzij) de rijkdom van het continent, zag de balans er eind jaren negentig niet rooskleurig uit. Het continent werd geteisterd door armoede, ziekte en conflict. Er heerste niet alleen interne verdeeldheid binnen staten, maar ook wantrouwen tussen staten. Mondiaal bezit Afrika slechts een marginale geopolitieke positie.

Er moest een wezenlijke verandering plaatsvinden om uit deze impasse te geraken: de handen dienen ineengeslagen te worden om samen te werken aan een sterk, ontwikkeld en stabiel Afrika met een autonome positie in de wereld. Dit proces begon langzaam vorm te krijgen in de jaren negentig en is de drijvende kracht geweest achter de oprichting van de Afrikaanse Unie in 2002, die van rechtswege de opvolger is van de OAU, maar veel meer middelen tot haar beschikking heeft om continentaal beleid te bepalen en ook af te dwingen. De visie staat nu, ruim elf jaar later, nog steeds centraal, zoals de voorzitter van de Algemene Vergadering van de AU tijdens de feestelijkheden op 25 mei 2013 benadrukte:
“This historic day marks not only a great leap forward in the Pan-Africanist quest for freedom, independence and unity but also the beginning of our collective endeavor for the realizations of Africa’s socio-economic emancipation.”[i]

Bevorderen van economische samenwerking: African Economic Community (1991-heden)

Een van de belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van economische samenwerking is het besluit in 1991 geweest tot oprichting van de Afrikaanse Economische Gemeenschap (African Economic Community, AEC), dat onderdeel vormt van de AU (cf. art. 98 AEC-verdrag). Het gaat hier om een economisch integratieproces, gelijkend op de Europese Unie, dat gefaseerd moet resulteren in een Pan-Afrikaanse Economische en Monetaire Unie. Het betreft een ontwikkeling van onderaf (‘bottom-up’). Afrika kent verschillende subregionale organisaties waarbinnen al sinds jaren wordt samengewerkt om handel en economische groei te bevorderen. Deze zogenaamde Regionale Economische Gemeenschappen vormen de basis van waaruit economische integratie plaatsvindt. De integratie kent zes fasen, waarin eerst binnende subregionale groepen wordt gewerkt aan het opheffen van handelsbarrières en het opstellen van een douane-unie en vervolgens tussen de regionale groepen – dat moet uiteindelijk resulteren in een continentale, Pan-Afrikaans Economische en Monetaire Unie, binnen maximaal 34 jaar na inwerkingtreding van het verdrag. Dat zou dus in 2028 moeten zijn.

Hoewel het sterk de vraag is of alle subregionale groepen zich dusdanig ontwikkelen dat in 2028 een monetaire unie mogelijk zou zijn, is er wel vooruitgang geboekt in het integratieproces. Zo zijn alle subregionale groepen geïdentificeerd  (EAC, SADC, COMESA, ECOWAS, IGAD, AMU, CEN-SAD) en heeft de Oost-Afrikaanse Gemeenschap (EAC) sinds 2005 een douane-unie ingesteld. Daarnaast is er tussen EAC, SADC en COMESA in 2008 een verdrag gesloten ter oprichting van een vrijhandelszone (free trade area). Maar over het algemeen gaat de ontwikkeling langzaam en is het verschil in ontwikkeling tussen de verschillende organisaties te groot. Zo is AMU, dat vijf landen in Noord-Afrika samenbrengt, in een impasse terechtgekomen door politieke onenigheid tussen de landen over de erkenning van de Westelijke Sahara als een onafhankelijke staat, zodat binnen de AMU nog niets van de grond is gekomen. Het is dus nog maar de vraag of het ooit tot een volledige Pan-Afrikaans Economische en Monetaire Unie zal komen.

Initiatieven zijn er niet alleen op gericht de economische positie van binnenuit te verbeteren, maar ook om de marginale positie in het economische speelveld aan te pakken. Het beleid van de IMF en de Wereldbank heeft een negatief effect gehad op de ontwikkeling in Afrika. Beide actoren hebben toegegeven dat het beleid niet het gewenste resultaat heeft gesorteerd. Volgens schattingen van de UNCTAD heeft dit beleid zelfs gezorgd voor een daling van de economische groei in Afrika met maar liefst 10{bfb8b4827b15e0df3d636cc4328af00f95317b5e6a44a4c67b5ed085bc570bb6}.[i]

In deze context moet de New Partnership for Africa’s Development (NEPAD) worden begrepen, dat de actieve deelname van Afrika in de economische arena op gelijke voet tot doel heeft. Hoewel van origine geen eigen product van de organisatie, is NEPAD desalniettemin volledig geïntegreerd in de Afrikaanse Unie. Om haar doelstelling te bereiken, is het African Peer Review Mechanism (APRM) in het leven geroepen, een monitoring-mechanisme waarbinnen andere staten toezicht houden op de implementatie vangood governance-standaarden waaraan staten zich gecommitteerd hebben. Helaas is het NEPAD noch APRM gelukt hun beloften waar te maken. Er wordt wel gesuggereerd dat dit een onmogelijke opgave is: Afrika integreren in het mondiale netwerk van de neoliberale laissez faire-economie, dat juist ten grondslag ligt aan de marginale positie waarin het continent zich bevindt.

Ondanks de trage en ongelijke ontwikkeling van de regionale economische integratie, is er toch op het gebied van economische groei vooruitgang te bespeuren. Sinds de jaren negentig is de armoede in Afrika afgenomen en het IMF heeft voorspeld dat de economische groei in sub-Sahara Afrika dit jaar op 6{bfb8b4827b15e0df3d636cc4328af00f95317b5e6a44a4c67b5ed085bc570bb6} zal uitkomen (een stuk hoger dan de 4{bfb8b4827b15e0df3d636cc4328af00f95317b5e6a44a4c67b5ed085bc570bb6} die het IMF als gemiddelde voor de gehele wereld voorspelt).[ii]

Afrikaanse zeggenschap

Afrikaanse-ZeggenschapEen van de pijlers van de AU is ‘Afrika Eerst’ als het om besluitvorming gaat. Wanneer er beslissingen worden genomen die het continent of (een van) de lidstaten aangaan, dan willen de Afrikaanse leiders hier zelf verantwoordelijkheid voor dragen. Dit betekent niet dat geen samenwerking kan worden gezocht met andere internationale partners, integendeel. Het gaat erom dat wat er in Afrika gebeurt, primair wordt bepaald door Afrikanen zelf. Een plausibel standpunt. Toch wordt dit bemoeilijkt door de grote afhankelijkheid van de AU van internationale donoren: in 2013 wordt 55,8{bfb8b4827b15e0df3d636cc4328af00f95317b5e6a44a4c67b5ed085bc570bb6} van het budget van de organisatie door internationale partners betaald. Dit maakt het moeilijk om te allen tijde een autonome stem te laten horen, omdat deze donoren aan hun steun ook voorwaarden verbinden – bijvoorbeeld ten aanzien van hoe het geld moet worden besteed – en dus impliciet prioriteiten stellen in het beleid van de organisatie. Daarnaast kan het zijn dat, om donoren tevreden te houden, beslissingen worden gemaakt die weliswaar aan de verwachtingen van donoren voldoen, maar die niet noodzakelijkerwijs de beste beslissingen zijn voor de organisatie of haar lidstaten. Door de eigen zelfredzaamheid te verhogen, wordt de autonomie van de Afrikaanse Unie vergroot om zelf te bepalen hoe fondsen worden verdeeld over het budget, en dus ook welk beleid prioriteit krijgt.

Dit is een van de redenen waarom de AU hard optreedt tegen lidstaten die hun financiële verplichtingen ten aanzien van de organisatie niet nakomen. Sinds 2002 heeft de AU tegen 14 lidstaten politieke sancties ingesteld vanwege het feit dat zij meer dan twee jaar hun verplichte bijdrage aan het budget niet hebben voldaan. Hoewel er in eerste instantie een toename kon worden waargenomen in het aantal lidstaten dat onder sancties werd geplaatst – met een piek van 10 landen in 2007 – zijn de aantallen sindsdien afgenomen; sedert juni 2013 staan alleen nog Madagaskar en Guinee-Bissau onder sancties. Dit toont aan dat het sanctieregime het gewenste resultaat heeft gesorteerd en dat lidstaten zich gecommitteerd voelen om aan hun financiële verplichtingen te voldoen.

De lange weg naar stabiliteit en vrede

De Afrikaanse Unie heeft, in tegenstelling tot de OAU, een aantal interventiemogelijkheden tot haar beschikking die in de oprichtingsakte zijn opgenomen. Zo hebben lidstaten het recht de AU om een interventie te verzoeken teneinde vrede en veiligheid te herstellen (art. 4(j) Constitutive Act). Voorbeelden hiervan zijn de AU-missies in Burundi, Soedan, Somalië, Comoros en de Centraal Afrikaanse Republiek (2013). Voorts heeft de AU het recht zonder toestemming van een lidstaat te interveniëren, in het geval van zwaarwegende omstandigheden, zoals oorlogsmisdrijven, misdrijven tegen de menselijkheid en genocide. Hiermee is zij de eerste organisatie die een dergelijke humanitaire interventie heeft gecodificeerd. Tot op heden heeft de AU echter nog geen interventie op deze rechtsgrond geïnitieerd, hoewel voldoende situaties zich ervoor zouden kwalificeren.

Om interventie door de organisatie te vergemakkelijken, hebben de Afrikaanse lidstaten ingestemd met het oprichten van een African Stability Force (ASF): een troepenmacht samengesteld uit contingenten die door de vijf regio’s beschikbaar worden gesteld, om op deze manier snel een interventie te kunnen opzetten. Wat de VN nooit gelukt is, d.w.z. lidstaten zóver krijgen troepen beschikbaar te stellen om een VN-macht op te richten die zij zelf als organisatie kunnen inzetten (art. 25 VN-Handvest), lijkt de AU te lukken, ook al gaat het proces hier wederom langzamer dan gepland. Hoewel de ASF al in 2010 gereed zou zijn, is het nog steeds niet operationeel. Er zijn wel grote stappen gezet, maar ook hier blijkt de ongelijke ontwikkeling van de subregionale mogendheden een blokkade op te roepen in de eenduidige ontwikkeling. Daar waar in West-Afrika de subregionale organisatie ECOWAS de contingenten levert, is er in Noord-Afrika geen goed functionerende regionale economische gemeenschap aan te wijzen die dit op zich kan nemen. Hoewel er speciaal voor dit doel een North African Regional Capability in het leven is geroepen, mag het duidelijk zijn dat zij nog heel wat stappen te zeten hebben voordat zij het geraffineerde niveau van de troepenmacht van ECOWAS (ECOMOG) kunnen evenaren.

Om het vacuüm op te vullen, is  tijdens de 21ste AU-top besloten een African Capacity for Immediate Response to Crises op te richten dat onmiddellijk kan reageren op terroristische dreigingen. De macht, die dit jaar operationeel zal zijn, bestaat uit elitetroepen van Afrikaanse lidstaten die hen op vrijwillige basis beschikbaar stellen. Zuid-Afrika, Tanzania, Oeganda en Tsjaad hebben zich er al aan gecommitteerd.

Vervolging van internationale misdrijven in Afrika

De zeggenschap in zaken die Afrikanen aangaan, vindt ook zijn weerslag in de recente ontwikkelingen in het internationaal strafrecht. Zo zal voor de eerste keer een voormalig staatshoofd worden berecht in een andere Afrikaanse lidstaat door de oprichting van de Extraordinary African Chambers in Senegal. Voor dit hybride tribunaal, dat procesrechtelijk Senegalees recht volgt, maar materieelrechtelijk gebaseerd is op het internationaal recht, zal Hissène Habré terechtstaan voor misdaden gepleegd tijdens zijn dictatoriaal regime in Tsjaad (1989-1992) (mits er voldoende bewijs wordt verzameld in de huidige onderzoeksfase, die waarschijnlijk tot eind 2014 zal duren). In de periode voorafgaand aan de totstandkoming van dit tribunaal, heeft België meermalen op grond van universele jurisdictie aan Senegal gevraagd Habré te vervolgen of uit te leveren. Dit leidde zelfs tot een zaak voor het International Gerechtshof in Den Haag, dat in juni 2012 bepaalde dat op basis van zijn internationale verplichtingen Senegal inderdaad zonder verder oponthoud moest overgaan tot vervolging van Habré, of hem anders aan België moest uitleveren.

Gedurende deze hele periode is gebleken dat zowel Senegal als de AU niets voelde voor een uitlevering van een voormalig Afrikaans staatshoofd aan een Europees land. Zij gaven de voorkeur aan een Afrikaanse oplossing voor een Afrikaans probleem. Dit sentiment komt niet alleen voort uit deze zaak, maar is gevoed door de bredere ontwikkeling waarin Europese nationale rechtbanken Afrikaanse hooggeplaatste functionarissen aanklagen en om hun uitlevering vragen. Te vaak voelt de AU zich als een marionet van de Europese hoven, die op basis van het omstreden en allesbehalve omlijnd principe van universele jurisdictie de immuniteit van Afrikaanse hooggeplaatste functionarissen in de wind slaan.

Een gelijksoortig sentiment bestaat ook ten aanzien van het Internationaal Strafhof (ICC) in Den Haag, dat volgens de huidige voorzitter van de AU Assembly uit is op een “racial hunt”.[i] Er is natuurlijk ook wel wat voor te zeggen: alle zaken van het ICC zijn Afrikaans, ondanks het feit dat gelijksoortige, zo niet ernstiger, strafbare feiten worden gepleegd in andere delen van de wereld. Toch zal het onwaarschijnlijk zijn dat verantwoordelijken voor de wantoestanden in Guantánamo Bay ooit voor het ICC zullen verschijnen. Het feit dat de Verenigde Staten geen partij zijn bij het Statuut van Rome staat vervolging niet in de weg: ook Soedan is geen partij bij dit Statuut, maar er is niettemin een arrestatiebevel uitgevaardigd tegen de zittende president Al-Bashir. De situatie in Soedan is echter naar het ICC verwezen door de VN-Veiligheidsraad. Een situatie in of met betrekking tot de Verenigde Staten zal echter altijd worden geblokkeerd door het vetorecht van de Verenigde Staten in de Raad. Hetzelfde geldt voor de andere veto-gerechtigden Rusland en China, die ook geen partij zijn bij het Statuut van Rome. Hierdoor wordt een uiterst onwenselijke situatie gecreëerd, waarbij een aantal grootmachten altijd buiten schot zal blijven, terwijl zij andere, die de rechtsmacht van het Hof niet erkennen, alsnog aan het Hof onderwerpen.

Deze impasse lijkt haar dieptepunt te hebben bereikt met de zaak tegen de Keniase president Kenyatta en vice-president Ruto. De gemoederen waren zo hoog opgelopen dat Afrikaanse staten overwogen zich uit het ICC terug te trekken. In Kenia is zelfs al door het parlement voor terugtrekking van Kenia als lidstaat van het Statuut van Rome gestemd. Hoewel het ICC in een reactie te kennen heeft gegeven dat terugtrekking van Kenia de aanhangige zaak tegen Kenyatta en Ruto generlei wijze beïnvloedt, geeft deze ontwikkeling aan dat het vertrouwen van Afrikaanse leiders in het Internationaal Strafhof sterk afneemt. Toch heeft de buitengewone vergadering van de AU, die was ingelast om de verhouding tussen de ICC en de AU te bespreken, niet geresulteerd in de gevreesde ICC pull out van Afrika. Hiermee is duidelijk geworden dat de relatie nog niet hopeloos verloren is. Intussen werkt de AU zelf aan uitbreiding van haar regionale hof met een strafrechtelijke kamer, teneinde in de toekomst Afrikaanse verdachten van internationale misdrijven daadwerkelijk in Afrika te kunnen vervolgen. Nadat de Afrikaanse leiders het ontwerp-protocol van het aanstaande hof in 2010 hebben besproken, wordt er nog steeds gewerkt aan de finalisering.

Gevolgen voor Internationale Samenwerking?

Op 25 mei 2013 werd in de Ethiopische hoofdstad Addis Abeba het 50-jarig bestaan van de Afrikaanse Unie gevierd. Namens Nederland reisde minister Ploumen af om de viering bij te wonen en het belang te onderstrepen dat Nederland hecht aan de AU als belangrijkste intergouvernementele organisatie in Afrika. De vraag is echter of de AU nog net zoveel waarde hecht aan de Europese partners als in vroeger jaren. Het antikoloniale sentiment is nog altijd een zogenoemde “elephant in the room” tijdens diplomatieke conferenties. De gespannen relatie met Europese landen over het misbruik van het beginsel van universele jurisdictie door nationale rechtbanken, maar ook door het Internationaal Strafhof, lijken een nog grotere afstand te creëren tussen de Afrikaanse Unie en EU-landen, of in bredere zin ‘het Westen’. Het belang van een goede relatie met deze landen neemt af nu de samenwerking met zogenaamde BRIC-landen in recente jaren sterk is toegenomen. Dit was zichtbaar tijdens de viering, waarbij een prominente rol werd toegekend aan de vertegenwoordigers van deze landen, terwijl voorheen sterke (EU-) handelspartners slechts als toeschouwers aan de feestelijkheden deelnamen.

Tot slot

Hoewel er nog zeer veel stappen te zetten zijn, heeft de Afrikaanse Unie in de afgelopen jaren bewezen dat het niet meer de ‘talk shop’ van Afrikaanse leiders is, zoals jarenlang over haar voorganger de Organisatie van Afrikaanse Eenheid werd gezegd. Het is nu meer dan ooit van groot belang dat Afrikaanse leiders en de organisatie in het bijzonder als serieuze partners in de internationale arena worden beschouwd. Niet alleen in hogere politieke kringen, maar in zijn algemeenheid zou er meer aandacht moet worden besteed aan wat deze organisatie heeft bereikt, in plaats van alleen te benadrukken wat zij (nog) niet heeft kunnen doen. Hoewel haar bijdrage misschien bescheiden is, moet niet worden vergeten om wat voor immens continent het gaat, dat pas sinds de afgelopen 50 jaar haar onafhankelijkheid stapsgewijs heeft teruggekregen. Vanuit dit perspectief bezien kan met recht worden gezegd dat de Afrikaanse Unie steeds meer kan waarmaken waar het voor staat, ook al is vooruitgang niet altijd zo snel als we het zouden willen zien.

Notes[i].       Jacey Fortin, ‘African Union Celebrates 50-Year Anniversary At Weekend Summit’ International Business Times (25 May 2013).[ii].      United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), ‘Trade performance and commodity dependence’ (UNCTAD 26 February 2004).[iii].     IMF Survey, ‘Better Global Conditions Set to Boost African Growth’ (Regional Economic Outlook 31 October 2013).[iv].      Een meer uitgebreide beschrijving is terug te vinden in een ander artikel in dit nummer van VN Forum door Ingrid Morgan-Roestenburg