ANNIE VAN WEZEL

Vanuit de gedachte dat er geen vrede kan zijn zonder sociale rechtvaardigheid werd na de Eerste Wereldoorlog de International Labour Organisation (ILO) opgericht, met als opdracht deze sociale rechtvaardigheid te bevorderen. Wereldwijd is deze taak duidelijk nog niet volbracht en de missie van de ILO blijft daarmee onverminderd actueel. De ILO is de oudste van de VN-organisaties en bestaat in 2019 honderd jaar. Wat mogen we verwachten van een organisatie die is opgericht in zo’n ander tijdperk, destijds met 44, nu met 185 leden? Hoe relevant is de ILO in onze geglobaliseerde wereld, waar een groot deel van de handel niet langer tussen landen, maar binnen grote internationale bedrijven plaatsvindt en waar voormalige koloniën nu zelfbewuste spelers op het wereldtoneel zijn? De meeste armen wonen inmiddels in midden-inkomenslanden en de geïndustrialiseerde landen bieden met moeite het hoofd aan een economische crisis die al vijf jaar aanhoudt. Als de doelstelling van de ILO nog steeds van belang is, hoe werkt de ILO dan nu en mogen we erop vertrouwen dat de ILO ook in 2019 nog relevant zal zijn?

22

Internationale arbeidsverdragen

34

Commission International Labour Legislation meeting at the Paris Peace Conference 1919.

De basis van de ILO ligt in de Arbeidsverdragen die de afgelopen decennia zijn aangenomen op de jaarlijkse ILO Conferentie in Genève. Hier komen vertegenwoordigers van regeringen, werkgeversorganisaties en vakbonden uit de lidstaten bijeen om normen en beleid vast te stellen voor de bescherming van werknemers. Recent en in het oog springend is bijvoorbeeld Verdrag 189, Decent Work for Domestic Workers, waarin minimumnormen worden vastgelegd voor huishoudelijk personeel, dat in veel landen niet onder de bescherming van nationale arbeidswetgeving valt. Ook in Nederland hebben huishoudelijk werkenden minder recht op sociale bescherming dan andere werknemers.

De Arbeidsverdragen van de ILO gaan niet alleen over kwetsbare groepen werknemers als huishoudelijk personeel, maar betreffen ook terreinen waar iedere werknemer mee te maken heeft, zoals arbeidstijden, sociale zekerheid, loonvorming, veiligheid en fundamentele rechten. Nadat de Verdragen op de ILO Conferentie zijn aangenomen, wordt van regeringen gevraagd deze te ratificeren en in wetgeving om te zetten. Uniek aan de ILO is het tripartisme, de gelijkwaardige rol die, naast de overheden, voor werkgeversverenigingen en vakbonden is weggelegd, niet alleen op de jaarlijkse conferentie, maar ook in de besluitvorming, het bestuur en het toezichtmechanisme.

Fundamentele Verdragen: voor iedereen, altijd

In 1998 benoemde de ILO, na een studie naar de sociale gevolgen van de steeds verder gaande globalisering, acht verdragen die voor iedereen en altijd zouden moeten gelden, ongeacht het niveau van ontwikkeling van een land of de politieke kleur van een regering. De ILO legde vier uitgangspunten, en de acht verdragen die daarop zijn gebaseerd, vast in de ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work. Het gaat allereerst om het recht op organisatie, in vakbonden en werkgeversverenigingen, en het recht op collectieve onderhandelingen, vastgelegd in de Verdragen 87 en 98. Daarnaast gaat het om de uitbanning van kinderarbeid, de ILO Verdragen 138 en 182, en dwangarbeid, Verdragen 29 en 105, en het verbod op discriminatie dat is vastgelegd in de Verdragen 100 en 111. Deze verklaring uit 1998 vormt sindsdien het fundament dat onder de geglobaliseerde economie moet worden gelegd. Geen bedrijf zou deze principes mogen schenden, en geen regering zou een schending hiervan onbestraft mogen laten.

Het toezicht: hoe de druk werkt

Heeft een land een verdrag eenmaal geratificeerd, dan verplicht het zich ook aan de ILO te rapporteren over de implementatie in wetgeving en praktijk van de inhoud van het verdrag. Dit gebeurt volgens een vast patroon, om de drie jaar voor de fundamentele verdragen en om de vijf jaar voor de overige. Het ILO Committee of Experts, een groep van ongeveer 20 gerenommeerde internationale juristen en rechters, beoordeelt de overheidsverslagen en het commentaar van werkgevers en de vakbonden daarop. De onafhankelijke Experts leggen hun observaties voor aan de ILO Conferentie, die 25 van de honderden gevallen bespreekt in een speciale Conferentie commissie, het Committee on the Application of Standards (CAS), dat, net als de rest van de Conferentie, tripartiet is samengesteld. Voor verschillende vakbonden, maar soms ook voor werkgeversorganisaties, is dit de enige gelegenheid om hun overheid ter verantwoording te roepen. De Birmese vakbond FBTU heeft jarenlang vanuit ballingschap, met steun van de internationale werknemers- en werkgeversgroep, en de meeste regeringen, de wijdverbreide dwangarbeid en de onderdrukking van vrije vakbonden aan de kaak gesteld. De Birmese regering noemde hen terroristen, maar moest uiteindelijk toch voor de druk wijken en een ILO-vertegenwoordiger toestemming geven om gevallen van dwangarbeid in Birma te onderzoeken. De ILO riep overheden en bedrijven op om hun economische relaties met Birma te herzien (lees: geen economische relaties met de Birmese junta te onderhouden) en aan te dringen op de uitbanning van dwangarbeid. Dit alles heeft bijgedragen aan de omslag in Birma. Voor iedereen was de ontroering groot toen Aung San Suu Khi in 2012 tijdens haar eerste reis naar Europa de ILO toesprak.

Ook voor de vakbonden uit Zimbabwe, Wit Rusland, Guatemala en Colombia gaat het over leven en dood (ITUC Survey of Violations of Trade Union Rights) wanneer zij hun case komen bepleiten in het ILO Conferentie Comité. Ze vinden daar een internationaal gehoor en de ILO krijgt het mandaat met de betreffende regering te zoeken naar manieren om de wetgeving en de praktijk in overeenstemming te brengen met de geratificeerde verdragen. Deze en andere gevallen, als Turkije en Iran, komen soms jaren achtereen op “de lijst” om de druk op de regering te handhaven. In Turkije heeft de regering onlangs nieuwe vakbondswetten aangenomen, die weliswaar nog niet voldoen, maar die aangeven dat de Turkse regering wel weet wat er zou moeten veranderen. De regering van Iran liet in 2011, vlak voor de ILO Conferentie, vakbondsleider Mansur Osanloo vrij, ongetwijfeld om de kritiek op het gebrek aan vakbondsvrijheid en de discriminatie van vrouwen en religieuze groeperingen als de Bahá’í, de wind uit de zeilen te nemen. De internationale vakbeweging heeft een klacht ingediend over de behandeling van migrantenarbeiders in Qatar, die als slavernij kan worden aangemerkt, en hoopt dat de druk die hiervan uitgaat op de overheid in Qatar hun lot zal verbeteren. Voor concrete gevallen van schending van de ‘mensenrechten’-verdragen over het recht op organisatie en collectieve onderhandelingen, kunnen vakbonden en werkgevers ook terecht bij het tripartiete Committee on Freedom of Association, waarvan de Nederlander Paul van der Heijden voorzitter is.

Ook voor Nederland

Niet alleen voor landen waar ernstige schendingen van mensenrechten plaatsvinden, zijn de verdragen en het toezichtmechanisme van de ILO van belang. Ook de Nederlandse vakbeweging wendt zich tot de ILO wanneer er serieuze meningsverschillen zijn over de toepassing van een verdrag. Zo heeft het Commitee of Experts in 2010 geoordeeld dat Nederland Verdrag 121, Employment Injury Benefits, schendt door werknemers die voor minder dan 35{bfb8b4827b15e0df3d636cc4328af00f95317b5e6a44a4c67b5ed085bc570bb6} arbeidsongeschikt zijn, helemaal geen uitkering te geven. De drie vakcentrales hebben ook gezamenlijk een oordeel van de ILO gevraagd over de naleving van Verdrag 81 over de arbeidsinspectie, vanwege het relatief geringe aantal arbeidsinspecteurs in Nederland en het ontbreken van voldoende expertise en beleid op het gebied van beroepsziekten. Het oordeel van de ILO Governing Body wordt afgewacht.

De vakbonden spannen zich in om de Nederlandse regering te overtuigen van de noodzaak om alle Arbo-verdragen te ratificeren. De SER heeft hierover geadviseerd en naar verwachting zal de ratificatie van drie Arbo-verdragen niet lang meer op zich laten wachten. Heel sterk maakt de vakbeweging zich voor de behandeling van huishoudelijk personeel als echte werknemers met bijpassende rechten, zodat Nederland ook het nieuwe Verdrag 189, Decent work for Domestic Workers, kan ratificeren.

Decent Work, Gewoon Goed Werk

De Verdragen vormen nog steeds de kern van de relevantie van de ILO, maar de ILO is veel meer dan alleen een internationale bron voor ‘soft law’ op het gebied van arbeidsrecht, een VN-organisatie waar concrete arbeidsnormen worden geformuleerd met een uniek toezichtmechanisme.

42-425x281

Asian Domestic Workers hold Regional Conference on the ILO Convention on Decent Work for Domestic Workers (C189) in Manila

De ILO beschikt inmiddels over meer instrumenten om haar doelstelling: sociale rechtvaardigheid, te bevorderen. Na de Declaration of Philadelphia uit 1944, die het uitgangspunt “Labour is not a commodity” vastlegde en de eerdergenoemde ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work uit 1998, nam de ILO Conferentie in 2008 de Declaration on Social Justice and a fair Globalisation aan. Daarin werkt de ILO de doelstelling van sociale rechtvaardigheid verder uit. Globalisering zou gepaard moeten gaan met een toename van Decent Work, door de FNV vertaald als Gewoon Goed Werk, voor iedereen. Voor meer mensen in meer landen zou de aansluiting op de wereldeconomie moeten leiden tot werk waarmee zij een waardig bestaan kunnen opbouwen. Dit vereist beleid van de overheid dat werkgelegenheid en duurzame ondernemingen bevordert. Het vereist voorts dat fundamentele arbeidsrechten zijn gegarandeerd, dat werk ook sociale bescherming biedt, sociale zekerheid, een arbeidsovereenkomst, een redelijk loon en bescherming van de veiligheid en de gezondheid; werk met zeggenschap voor werknemers en met een sociale dialoog op alle niveaus. De ILO wil regeringen daarbij niet alleen ‘de maat nemen’, maar ook helpen met het ontwikkelen van beleid en initiatieven die Decent Work bevorderen. Daarvoor heeft de ILO een programma van ‘technische samenwerking’, dat ook door Nederland wordt gesteund. De ILO doet onderzoek en geeft scholing en advies aan regeringen, vakbonden en werkgeversorganisaties. Bovendien heeft de ILO een uitgebreid netwerk van kantoren waar een schat aan informatie ligt over de arbeidssituatie en de arbeidsverhoudingen in verschillende landen.

52-425x317

Jos Huber blogt over zijn werk in Dhaka (Bangladesh) – bezocht o.a. naaiateliers in de stad

Bij de nieuwe instrumenten past ook de rol die de ILO op zich heeft genomen bij het Fire and Building Safety Accord in Bangladesh. Door het instorten van een fabriek, waarbij meer dan 1000 doden vielen, werd de noodzaak om wereldwijd minimumnormen in acht te nemen, weer krachtig bevestigd. Bedrijven, overheden, vakbonden en NGO’s werken binnen dit akkoord samen om de veiligheid te verbeteren. Het Steering Committee, waarin internationale kledingmerken en vakbonden bindende afspraken maken, staat onder voorzitterschap van de ILO.

Beleidscoherentie

De ILO zou nog effectiever kunnen opereren als regeringen de besluiten die ze binnen de ILO toejuichen ook elders in hun beleid, nationaal en internationaal, uitvoeren. Zo heeft Nederland van harte ingestemd met Aanbeveling 202, die wil dat alle landen een Social Protection Floor opzetten waarmee voor alle inwoners – ook de armsten, juist de armsten – basis sociale zekerheid wordt gegarandeerd. Iedereen heeft volgens deze aanbeveling recht op een oudedagvoorziening, ondersteuning voor kinderen, toegang tot basis gezondheidszorg en een inkomen bij arbeidsongeschiktheid en werkloosheid. Het ligt voor de hand dat Nederland dit in de discussie over de ontwikkelingsagenda na 2015 een prominente plaats geeft, net als de andere aspecten van Decent Work.

Als de fundamentele arbeidsnormen de bodem onder de globalisering zijn, zouden ze ook in handels- en investeringsverdragen moeten worden gegarandeerd en zouden ze opgenomen moeten zijn als bindende voorwaarden. Zover is het nog niet, hoewel de meeste handelsverdragen die door de EU en de Verenigde Staten worden gesloten inmiddels wel een duurzaamheidsparagraaf hebben, waar de fundamentele ILO-normen deel van uitmaken. Steeds vaker ook nemen nationale of regionale rechtbanken de normen over en gebruiken andere internationale organisaties ze als uitgangspunt.

Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (CSR)

De naleving van de fundamentele arbeidsnormen staat zeker centraal in de hele discussie over Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (IMVO, CSR). De gezaghebbende OECD Guidelines voor multinationale ondernemingen en de vooruitstrevende UN Guiding Principles on Business and Human Rights gaan ervan uit dat alle (internationaal opererende) bedrijven de fundamentele arbeidsnormen respecteren (responsibility to respect), ook in hun keten. Van bedrijven wordt verwacht dat zij een zogenaamd ‘due diligence’-proces aangaan, dat wil zeggen dat ze van te voren uitzoeken bij welke schendingen van mensen- en arbeidsrechten ze mogelijk betrokken kunnen raken en dat ze maatregelen nemen om dit te voorkomen. Wanneer bedrijven bij schendingen betrokken zijn, dienen ze daar maatregelen tegen te nemen en de slachtoffers te compenseren.

Men zou verwachten dat dit grotere respect voor de normen van de ILO en het toegenomen aanzien van de ILO zelf, bij de drie deelnemende partijen, overheden, werkgevers en vakbonden, tot tevredenheid stemt. Het werk in Genève wordt niet voor niets gedaan. Het tegendeel is echter waar. Het succes dat de ILO heeft bij andere juridische en niet-juridische, maar wel normerende instellingen, heeft tot spanningen binnen de ILO geleid.

Het recht om te staken en het mandaat van de Experts

De ILO-organen die toezien op de naleving van verdragen, buigen zich ook al decennialang over het stakingsrecht. Zowel het Committee of Experts, als de tripartiet samengestelde ILO Conferentie Commissies CAS en CFA hebben overheden bekritiseerd wanneer zij het recht om te staken te veel inperkten of onvoldoende beschermden. Veel gevallen van vervolging of ontslag van werknemers, of zelfs van moord, hebben te maken met het feit dat de vakbonden staakten of op een andere manier protesteerden en daarmee misschien verder gingen dan de restrictieve wetten van hun land toelieten. Anderzijds hebben de toezichthoudende organen ook de grenzen van het recht om te staken aangegeven en beperkingen geformuleerd voor essentiële diensten en voor degenen die namens de overheid gezag dragen.

Tijdens de ILO Conferentie van 2012 weigerde de werkgeversgroep nog langer gevallen te bespreken die op het stakingsrecht betrekking hadden. Haar formele argument luidt dat geen van de beide Verdragen 87 of 98 het stakingsrecht letterlijk noemt en dat er daarom geen grond is voor internationale bescherming van dit recht. De werkgevers ontkennen daarmee het belang van de bestaande werkwijze. Ze waren eerlijk genoeg om in hun toelichting te noemen dat ze steeds vaker worden geconfronteerd met juridische en niet juridische druk om zich aan de fundamentele ILO-normen te houden. Dat werknemers in hun eigen land, maar ook in toeleveringsketens, daarmee het recht zouden krijgen om te staken, ging hun te ver.

Vakbonden waren geschokt, omdat juist de werknemers en vakbonden in landen waar de nationale wetgeving repressief is, de bescherming van hun stakingsrecht door internationale verdragen nodig hebben. Natuurlijk kan men van mening verschillen over de grenzen van het stakingsrecht en in de afweging van belangen tot andere conclusies komen, maar de werkgevers gingen zo ver dat zij de decennialange interpretatie van de vakbondsverdragen en met name het mandaat van het Committee of Experts daarvoor ter discussie stelden. Dit heeft vergaande gevolgen voor het toezichtsmechanisme. De opvattingen van de Experts hebben op zich geen juridisch bindende kracht, maar de Experts zijn onafhankelijk en gezaghebbend, en vormen de basis van het toezicht, die wegvalt als overheden, werkgevers of vakbonden deze als ‘ook maar een mening’ naast zich neer kunnen leggen. De ILO-constitutie laat toe dat bij verschil van mening over de interpretatie van een Verdrag het advies van het International Court of Justice wordt gevraagd. Dat hebben de werkgevers tot nu toe van de hand gewezen.

De ILO worstelt al meer dan een jaar met deze situatie en het is een van de belangrijkste taken van de nieuwe Directeur-Generaal van de ILO, Guy Ryder, om hier een uitweg te vinden. Hoe pijnlijk en zorgwekkend het ook is, het verzet van de werkgevers geeft aan dat de ILO en de fundamentele normen waarop zij de globalisering wil baseren, van het grootste belang zijn.

61

Guy Ryder, ILO

De plannen tot 2019

De inrichting van het toezichtsmechanisme is niet het enige terrein waarop Guy Ryder de organisatie aan nieuwe omstandigheden moet aanpassen. Tijdens de Conferentie van juni 2013 presenteerde hij voor het eerst zijn plannen. Hij spreekt van de ILO centenary initiatives, zeven plannen die de ILO moeten voorbereiden op de volgende eeuw van haar bestaan. Alle drie de geledingen reageerden positief. Ryder wil de werkwijze en de normen van de ILO stroomlijnen en de Conferentie korter maken. Hij zal de samenwerking met bedrijven versterken en ontvangt daarbij steun van de Nederlandse regering, die een pilot met Nederlandse bedrijven financiert. Ryder wil dat de ILO nadenkt over haar rol bij Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen en de verantwoordelijkheid die bedrijven nemen voor de arbeidsomstandigheden in hun ketens, die steeds wijder vertakt en complexer worden. De actieve opstelling van de ILO bij het Fire and Building Safety Accord in Bangladesh is daar wellicht een voorbode van.

De nieuwe Directeur-Generaal ziet een belangrijke rol voor de ILO in de transitie naar een Groene Economie en in de bestrijding van armoede in het post 2015-ontwikkelingstijdperk, dat het End of Poverty-tijdperk moet worden. De inzet van de talenten van vrouwen door aan hen gelijke kansen en een gelijke behandeling te bieden, zal daarbij de doorslag kunnen geven. En vooral wil Ryder dat de ILO effectief en relevant zal zijn voor de meest kwetsbare werknemers. “…if it is to remain faithful to its objectives of social justice, the ILO must give priority to the situation of those who are most disadvantaged in the world of work.”

Conclusie

Juist nu de economieën wereldwijd met elkaar zijn verweven en bedrijven mondiaal opereren, zijn internationale arbeidsnormen een noodzaak. Om te voorkomen dat internationale concurrentie leidt tot een neerwaartse spiraal voor de arbeidsomstandigheden, is een sociaal fundament nodig. De ILO heeft met de definiëring van de fundamentele arbeidsnormen een breed geaccepteerde minimumstandaard aangegeven. Met het begrip ‘Decent Work, Gewoon Goed Werk’, geeft de ILO richting aan de wijze waarop de globalisering kan bijdragen aan armoedebestrijding en een eerlijke verdeling van de welvaart die de globalisering meebrengt.

De opdracht van de ILO is niet alleen even relevant als bijna honderd jaar geleden, met de gestegen welvaart en de verbeterde communicatie zijn ook meer mogelijkheden gecreëerd om de opdracht van sociale rechtvaardigheid te verwezenlijken. Wil de ILO echter haar taak ook na 2019 kunnen blijven vervullen, dan moet bij regeringen, vakbonden én werkgevers de wil bestaan om internationale normen te accepteren als richtlijn voor economisch handelen. Daarbij hoort de acceptatie van onafhankelijk toezicht op het eigen gedrag.

Regeringen en internationale organisaties zullen hopelijk de sociale normen beter en coherenter integreren in hun beleid, zodat arbeidsnormen ook onderdeel zullen zijn van het ontwikkelingsbeleid na 2015, het handels- en investeringsbeleid en van de omschakeling naar een groene economie. De ILO is onderdeel van de VN en meer samenwerking met andere VN-instellingen zal de sociale rechtvaardigheid ten goede komen. De meeste aandacht moet uitgaan naar de meest kwetsbaren. Met twee belangrijke beslissingen is de ILO de afgelopen jaren die weg ingeslagen: het Verdrag voor Domestic Workers en de Aanbeveling voor Social Protection Floors voor iedereen. Voor migranten, zoals in Qatar, voor kledingwerkneemsters en landarbeiders, alsmede voor de vele jongeren die door de economische crisis werkloos zijn, is het te hopen dat het lukt de ILO te versterken op weg naar haar honderdste verjaardag.

ANNIE VAN WEZEL

ANNIE VAN WEZEL

Annie van Wezel is beleidsadviseur Internationale Zaken bij de FNV. Ze is sinds 2007 gedelegeerde voor de werknemers naar de ILO Conferentie en neemt deel aan het Conference Committee on the Applications of Standards. Ze is lid van de SER commissie Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (IMVO) en van het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC).