Verbod op foltering: een absoluut en fundamenteel mensenrecht

“Niemand zal onderworpen worden aan folteringen, noch aan een wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing,”
artikel 5 in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, 1948.

Dit is een van de meest fundamentele mensenrechten: foltering is in geen enkele omstandigheid toelaatbaar. Het recht om vrij te zijn van foltering is absoluut en kan nooit opzij worden gezet (non-derogable), zelfs niet in extreme omstandigheden als oorlog[i] of andere noodsituaties. Helaas komt dit recht nog vaak onder druk te staan, zeker in tijden waar terreur een mogelijke bedreiging voor de staatsveiligheid vormt. Daarom is controle op de naleving van onverminderd belang.

Geschiedenis

De eerste geluiden voor een verbod op foltering stammen uit de Verlichting. Cesare Beccaria hield in zijn beroemde boek ‘Over misdaden en straffen’ uit 1764 een sterk pleidooi tot afschaffing van het gebruik van marteling in strafrechtelijk onderzoek en vervolging. Met de gruwelen in de verhoorkamers en concentratiekampen van de nazi’s nog vers op het netvlies, werd het recht om vrij te zijn van foltering in 1948 zonder enige discussie opgenomen in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Dit mensenrecht werd in 1984 verder gespecificeerd in het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing (Convention Against Torture, verder CAT). Het verplicht staten zich te onthouden van gebruik van foltering door eigen ambtenaren, het verbod op te nemen in eigen wetgeving en alle vermeende gevallen van foltering te onderzoeken en berechten. Nederland trad in 1985 toe tot de CAT en ratificatie volgde eind 1988[ii]. In 2002 werd het verdrag aangevuld met het Facultatief Protocol (verder OPCAT) waarin acceptatie en instelling van controlemechanismen is geregeld. In 2005 tekende de Nederlandse staat dit aanvullend protocol en ratificeerde het in 2010.

Definitie van foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling

In artikel 1 van de CAT staat de universele definitie van foltering. Deze moet minimaal worden overgenomen, maar landen kunnen ervoor kiezen om een bredere definitie op te nemen. Anders dan in deze universele definitie, maakt Nederland onderscheid tussen foltering en marteling:

-Marteling is het opzettelijk toebrengen van hevige psychische of lichamelijke pijn of leed aan iemand die van zijn vrijheid is beroofd[iii].
-Foltering is marteling gepleegd door of met instemming van een ambtenaar met als doel informatie of een bekentenis te verkrijgen, te bestraffen, te intimideren, iemand ergens toe te dwingen, vrees aan te jagen of te discrimineren[iv].

Het verschil zit erin dat bij foltering de overheid een rol speelt en er sprake moet zijn van een specifiek doel. Pijn of leed dat inherent is aan de uitvoering van een wettige straf (bijvoorbeeld gevangenisstraf) valt niet onder de definitie van foltering, mits aan de VN-regels voor de behandeling van gevangenen[v] wordt voldaan. Daarnaast valt pijn of leed veroorzaakt door medische experimenten buiten de definitie, mits de betrokkene er op voorhand met vrije wil heeft ingestemd[vi].

Van wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing bestaat geen universele definitie. Wel wordt dit beschouwd als minder zwaar of ingrijpend dan foltering. Waar bij foltering sprake moet zijn van opzet en een specifiek doel, is dit bij wrede, onmenselijke of onterende behandeling geen vereiste. Of een handeling wordt gekwalificeerd als foltering enerzijds of wrede, onmenselijke of onterende behandeling anderzijds, hangt onder andere af van de hevigheid van de pijn of het leed dat iemand wordt aangedaan.

Niet alleen het toebrengen van pijn is een schending van het folterverbod, ook de dreiging daarmee of ernstige nalatigheid (bijvoorbeeld onvoldoende voedsel/water brengen) kan als dusdanig worden beschouwd. Dit speelt bijvoorbeeld bij uitzetten van uitgeprocedeerde asielzoekers of uitleveren van verdachten. Uitzetting of uitlevering mag niet plaatsvinden wanneer het risico bestaat dat de persoon in kwestie in land van aankomst wordt blootgesteld aan foltering of andere inhumane behandeling. Dit wordt het non-refoulement principe genoemd. In dergelijke gevallen is de staat verplicht onderzoek te doen naar het risico in het ontvangende land.

Naleving van het verdrag wordt door verschillende instanties gecontroleerd. Allereerst monitort het Comité tegen Foltering (CAT), bestaande uit 10 onafhankelijke experts, de naleving van de staten die zich aan het verdrag hebben verbonden. Elke vier jaar rapporteren de staten hoe het verdrag op hun grondgebied is geïmplementeerd. Ook neemt het Comité individuele klachten in overweging en kan het zelf onderzoek instellen[vii]. Bezoeken aan detentiecentra, naar het voorbeeld van de bezoeken van het Internationale Rode Kruis aan krijgsgevangenen, zijn een belangrijk middel om naleving te controleren. De capaciteit en middelen van het Comité zijn echter beperkt. Daarom is in 2006 onder de OPCAT het Subcomité voor de Preventie van Foltering (SPT) in het leven geroepen. Het SPT bezoekt, met toestemming van de staat, plaatsen als politiecellen en gevangenissen. Het SPT rapporteert hierover aan het Comité en de betreffende staat. Dit gebeurt in eerste instantie vertrouwelijk. Rapporten worden alleen gepubliceerd als een land weigert mee te werken, niets doet om de situatie te verbeteren of er zelf voor kiest het rapport te openbaren.

Naast deze VN-toezichthouders is een land na ratificatie van OPCAT verplicht om een eigen onafhankelijke toezichthouder in te stellen die soortgelijke aangekondigde en ad hoc bezoeken aflegt. Ook adviseert deze toezichthouder de regering bij regelgeving en preventieve maatregelen, en rapporteert aan het SPT. Een jaar na ratificering van de OPCAT werd in 2011 het Nederlandse Nationaal Preventie Mechanisme opgericht op basis van een aantal bestaande toezichthoudende instellingen. Het NPM bestaat in Nederland uit de nationale Inspecties voor Gezondheidszorg (IGZ) en Jeugdzorg (IJZ), en de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) onder coördinatie van de Inspectie Veiligheid en Justitie (IV&J). Daarnaast zijn er vier toehoorders aangewezen, waaronder de Commissie van Toezicht Arrestantenzorg (CTA) en de Nationale Ombudsman (tot medio 2014). In de praktijk is er geen onderscheid tussen de leden en de toehoorders.

Tot slot zien een aantal Ngo’s, als Amnesty International en het College voor de Mensenrechten, toe op de situatie in Nederland en leveren deze input aan zowel het NPM als de VN-toezichthouders.

Foltering in het Nederlandse recht

Strafbaarstelling van foltering in nationale wetgeving is een van de verplichtingen die volgt uit het Verdrag tegen Foltering. Vanaf 1989 is foltering opgenomen in de Uitvoeringswet Folteringverdrag. Sinds oktober 2003 is deze wet vervangen door de Wet Internationale Misdrijven (WIM), waarbij foltering is beschreven in artikel 1 en 8. Foltering dient gepast te worden gestraft, al schrijft het VN-verdrag geen minimum voor. Het Comité adviseert een straf met duur tussen de 6 en 20 jaar[viii]. In Nederland staat levenslang of maximaal 20 jaar gevangenisstraf op het plegen van foltering (of toelaten of uitlokken daarvan)[ix]. Er is geen verjaringstermijn.[x] Ook zijn strafuitsluitingsgronden, zoals ‘handelen uit zelfverdediging’ niet van toepassing.

Naast deze strafbaarstelling zijn in een aantal andere verdragen regels ter preventie van foltering opgenomen. Zo is het non-refoulement principe vastgelegd in verdragen tussen bijv. Bosnië en de Benelux-landen[xi] en in het Verdrag ter voorkoming van terrorisme[xii]: overdracht van vreemdelingen gebeurt niet als zij risico lopen op foltering in het verzoekende/ontvangende land. Bovendien steunt Nederland een Europees initiatief om de handel te beperken in middelen die voor foltering kunnen worden gebruikt[xiii].

Vervolging

Na criminalisering is Nederland verplicht tot onderzoek naar en vervolging van vermeende gevallen van foltering, gepleegd:

-door of tegen Nederlanders,
-op Nederlands grondgebied of
-waar dan ook ter wereld (universele rechtsmacht) als de vermoedelijke dader zich op Nederlands grondgebied bevindt.

Bij dergelijk gevoelig onderzoek moeten getuigen worden beschermd en slachtoffers gecompenseerd[xiv]. Daarnaast dient Nederland mee te werken aan (uitlevering voor) strafrechtelijk onderzoek naar foltering door andere staten. Deze onderzoeken zijn zeer tijdrovend, omdat vermeende foltering vaak plaatsvindt in verborgen omstandigheden of in een onstabiel buitenland. Toch heeft Nederland inmiddels aardig wat ervaring opgedaan met dergelijke zaken. Wat in 1994 begon als assistentie bij de berechting in het Joegoslavië Tribunaal, is inmiddels uitgegroeid tot een intensieve samenwerking tussen het Cluster Internationale Misdrijven van het Openbaar Ministerie en het Team Internationale Misdrijven bij Politie. De bundeling van krachten en expertise van deze teams roemde Human Rights Watch eind 2014 als schoolvoorbeeld voor onderzoek naar en vervolging van internationale misdrijven[xv].

De eerste strafzaak die voor de Nederlandse rechter kwam, was die van Sébastian N., een voormalig kolonel die werd verdacht van foltering in Congo[xvi]. Het onderzoek startte tijdens een bezwaarprocedure nadat N. op basis van artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag asiel geweigerd was in verband met mogelijke betrokkenheid bij internationale misdrijven. Uiteindelijk is hij in 2004 veroordeeld tot 2,5 jaar gevangenisstraf. Dit precedent stelt een voorbeeld: daders van foltering worden in Nederland niet geduld. Hierna volgden meer zaken betreffende folteringen in onder andere Afghanistan, Rwanda, Bosnië en Liberia[xvii].

Educatie en training van overheidsfunctionarissen

Het risico op foltering of inhumane behandeling bestaat vooral in situaties waar personen van hun vrijheid zijn beroofd. Om praktijken zoals de omstreden Zaanse Verhoormethode[xviii] te voorkomen, moeten staten zowel beleid als praktijk zo inrichten dat het risico op schendingen door overheidspersoneel minimaal is. Regelmatige training is daarbij essentieel. Enkele voorbeelden in Nederland zijn:

-Training bij de toepassing van dwangmiddelen van de Koninklijke Marechaussee op Schiphol bij de uitzetting van vreemdelingen[xix].
-Morele dilemmatraining en aandacht voor dehumanisatie bij militairen vanaf officiersniveau[xx].
-Jaarlijkse training van politieagenten in geweldsbevoegdheden (IBT) (al spraken verschillende politiebonden zich negatief uit over een te laag aantal trainingsuren[xxi])
-Training van detentiemedewerkers in reflectie en ethiek om escalatie door morele valkuilen te voorkomen[xxii].

Ook dienen het beleid en de organisatiecultuur geen enkele opening te bieden voor mogelijke toepassing van foltering of andere inhumane behandeling. De Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke Marechaussee en andere opsporingsambtenaren stelt duidelijke gedragsregels, begrenst het gebruik van gewelds- en dwangmiddelen en schrijft gepaste behandeling van ingeslotenen voor. Daarnaast hebben alle instanties een loket waar mogelijke slachtoffers een klacht kunnen indienen.

Aandachtspunten voor naleving in Nederland

Zoals hierboven beschreven voldoet Nederland in de basis aan de verplichtingen van criminalisering, vervolging, en training van overheidsfunctionarissen. Dat betekent echter niet dat er in Nederland geen risico bestaat op foltering of inhumane behandeling. Zo tikte het Europese Hof Nederland in 2003 op de vingers vanwege veelvuldige en onnodige visitaties in de Extra Beveiligde Inrichting in Vught[xxiii] en oordeelde de Raad voor Strafrechttoepassing dat geboeide en gehelmde afzondering van een gedetineerde in een Penitentiair Centrum in 2014 resulteerde in onmenselijke behandeling[xxiv].

Regelmatige controle blijft daarom noodzakelijk voor de bescherming van degenen die zijn onderworpen aan de macht van de overheid. De belangrijkste aandachtspunten die de afgelopen jaren voortkwamen uit bezoeken van de internationale toezichthouders worden hieronder beschreven.[xxv] Het volledige rapport van het bezoek van het SPT in juli 2015 is (nog) niet openbaar.

Betwiste onafhankelijkheid en werking van het NPM

Na het bezoek aan Nederland deze zomer heeft het SPT zich opnieuw kritisch uitgesproken over de onafhankelijkheid van het Nederlandse NPM. Drie van de vier organisaties die samen het NPM vormen zijn onderdeel van een ministerie, hetzelfde ministerie dat zij kritisch moeten beoordelen op de naleving van het Verdrag tegen Foltering. Bovendien heeft het NPM geen mandaat in het Caribisch deel van het Nederlandse Koninkrijk en is daar dus geen nationaal controlemechanisme[xxvi]. Daar komt bij dat de Nationale Ombudsman in juli 2014 als toehoorder van het NPM is opgestapt vanwege onvrede over het gebrek aan visie, samenwerking en onafhankelijkheid. Het zou wenselijk zijn “dat het NPM-netwerk meer is dan de som der delen en dat er inhoudelijk goed wordt samengewerkt. Helaas is dat nu niet het geval”,aldus de Ombudsman. Ook de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) uitte in augustus 2014 zorgen over het functioneren en de beperkte aspiraties van het NPM en gaf aan alleen wanneer noodzakelijk nog aan te sluiten bij NPM-overleg[xxvii].

De reactie van de staatsecretaris van Veiligheid en Justitie op deze kritiek luidde dat Nederland door het bestaan van een ‘dekkend en effectief systeem van toezicht op de behandeling van mensen die van hun vrijheid zijn beroofd’ reeds aan de eisen van de OPCAT voldoet[xxviii]. Kritiek met betrekking tot onafhankelijkheid en samenwerking wordt in het jaarverslag 2014 afgedaan met een simpele verwijzing naar de bovengenoemde reactie van de staatsecretaris. In 2013 kondigde het NPM nog aan te gaan werken aan een gezamenlijke visie. Helaas niets over deze ambitie terug te lezen in het jaarverslag 2014. De samenwerking tussen de verschillende NPM-organisaties lijkt enigszins verbeterd, bijvoorbeeld door betere afstemming van informatiestromen en instelling van een meldingenoverleg tussen IGZ en IVenJ. Echter, heel concreet wordt deze gezamenlijke inspanning niet beschreven. De beleidsreactie, die is beloofd te volgen na formeel ontvangst van het SPT-rapport in november 2015, is tot nu toe uitgebleven[xxix].

Vreemdelingenbewaring

Een ander aandachtspunt is de bewaring van vreemdelingen en dan met name diegenen die via vliegveld of haven aankomen. In 2013 adviseerde het Comité Nederland om terughoudend te zijn in het toepassen van vreemdelingenbewaring en uitte het zorgen over ontwikkelingen als automatische grensdetentie. Migranten zijn niet strafrechtelijk veroordeeld en dienen niet als criminelen te worden behandeld. Daarom beval het Comité aan om het regime van vreemdelingenbewaring niet langer te baseren op het strafrechtelijk regime. Daarnaast adviseerde het Comité om te zoeken naar alternatieve opvang waarbij migranten waar mogelijk in vrijheid hun asielprocedure afwachten. In reactie hierop wijzigde Nederland het beleid zodat gezinnen met minderjarige kinderen en alleenstaande minderjarige migranten in sommige situaties anders worden opgevangen. Maar ook al wordt de nieuwe opvanglocatie voor Schiphol minder als een gevangenis ingericht, de deur gaat wel op slot.

Uitzenden of uitleveren: non-refoulement en de plicht tot onderzoek

Nederland moet actief blijven checken of de situatie waar afgewezen asielzoekers of uit te leveren verdachten naar worden teruggestuurd veilig genoeg is. Het Comité verwelkomt het inkorten van de asielprocedure, in versnelde gevallen tot 8 dagen, maar waarschuwt dat dit een eerlijke beoordeling van de situatie niet in de weg mag staan. Als het besluit tot uitzetting is genomen, wordt 24 uur voor vertrek nog eens gecheckt of de situatie of status van een asielzoeker niet is gewijzigd.

In 2002 onderzocht het Comité de uitleveringszaak van de Turkse S.G, die beweerde dat hij bij uitlevering mogelijk in Turkije aan foltering zou worden onderworpen. Het Comité oordeelde anders en concludeerde dat Nederland aan zijn onderzoekplicht had voldaan en er geen redenen waren om aan te nemen dat S.G. gefolterd zou worden[xxx]. In de zaak van Sabir K. liep het echter anders. Na 7 maanden foltering in Pakistan vanwege vermeende betrokkenheid bij Al Qaida, werd Sabir K. in januari 2011 van de ene op de andere dag op het vliegtuig naar Nederland gezet. Direct daarna deden de Verenigde Staten een uitleververzoek. Nederland stemde in. K. beweerde echter dat de Verenigde Staten betrokken waren bij zijn foltering in Pakistan en was bang dat dit lot hem in de VS opnieuw te wachten stond. Na een lange procedure met veel bezwaar en beroep besloot de voorzieningenrechter dat de rol van de VS bij de gebeurtenissen in Pakistan onzeker was en dat Nederland dit verder had moeten onderzoeken. De uitlevering werd verboden[xxxi]. In dergelijke situaties kan Nederland ervoor kiezen zelf de berechting op zich te nemen en zo aan alle voorwaarden van een eerlijk proces te voldoen.

Het Caribisch deel van het koninkrijk

De situatie in het Caribisch deel van het Koninkrijk der Nederlanden komt veelvuldig terug in de rapporten van de internationale toezichthouders. De standaarden voor detentie liggen niet zo hoog als in het Europese gedeelte. Enkele detentiecentra verkeren in erbarmelijke staat en dienen nodig te worden opgeknapt. Minderjarige delinquenten zijn niet gescheiden van volwassenen in detentie op Bonaire, al brengt het nieuwe complex daar mogelijk verandering in. Door het gebrek aan advocaten op deze kleine eilanden wordt op Saba en Sint-Eustatius vaak afstand gedaan van recht op een advocaat bij het eerste verhoor. Daarnaast zijn er signalen van buitensporig en illegaal geweld door rechtshandhavers op Curaçao, Sint Maarten, Aruba en Bonaire, maar is niet bekend hoe op deze zaken is gereageerd. Zoals eerder beschreven heeft het NPM daar geen mandaat. Het Comité adviseert deze zaken te onderzoeken en rechtshandhavers te trainen om het verbod op foltering te handhaven.

Inzet voorlopige hechtenis

Ongeveer 40{bfb8b4827b15e0df3d636cc4328af00f95317b5e6a44a4c67b5ed085bc570bb6} van de gedetineerden zit in voorlopige hechtenis. Het Comité is bezorgd dat voorlopige hechtenis te gemakkelijk en niet als laatste redmiddel wordt ingezet voor verdachten hun rechtszaak afwachten. Daarom adviseert het Comité alternatieven te implementeren.

Stroomstootwapen voor iedere agent

De plannen uit 2013 om het stroomstootwapen aan de standaarduitrusting van iedere politieagent toe te voegen, lijken van de baan. Zowel het Comité als Amnesty International hebben zich kritisch geuit over deze plannen. Bij de politie loopt nog wel een onderzoek naar een geschikt ‘less-lethal-wapen’ dat de afstand vult tussen de wapenstok en het pistool[xxxii].

Gebruik isoleercel in medische setting

Ondanks plannen om het gebruik van de isoleercel terug te dringen in psychiatrische ziekenhuizen en andere niet-strafrechtelijke plaatsen waar mensen tegen hun vrije wil worden vastgehouden, wordt dit middel nog veel te vaak ingezet. Zowel het Comité als de Speciale Rapporteur voor de Mensenrechten hebben hiervoor aandacht gevraagd van de Nederlandse regering[xxxiii]. De IGZ heeft de normen voor separatie aangescherpt en een thematoezicht ingesteld[xxxiv].

Conclusie

In het algemeen voldoet de Nederlandse Staat aan de verplichtingen die het Verdrag tegen Foltering stelt. Nederland, met Den Haag als wereldhoofdstad van het Internationale Recht, kan het zich niet permitteren om grove schendingen van het verbod op foltering te laten gebeuren. Dit neemt niet weg dat enkele situaties in de rechtshandhaving, het vreemdelingenbeleid en de gezondheidszorg aan de grenzen van het toelaatbare raken. Het gevaar van een glijdende schaal ligt op de loer. Betere controle en beter preventief beleid zijn daarom van essentieel belang om wrede, inhumane behandeling of zelfs foltering te voorkomen. De instelling van een nationaal controleorgaan, waarin toezichthouders uit verschillende disciplines onafhankelijk en gezamenlijk optrekken, is daarbij onmisbaar.

Het is afwachten wat het bezoek van het SPT oplevert en hoe het NPM omgaat met de geuite kritiek. In een tijd waarin het aantal asielzoekers stijgt en de staatsveiligheid onder druk staat door mogelijke dreiging van terrorisme, is bescherming van diegenen die zijn overgeleverd aan de macht van de overheid belangrijker dan ooit.

Wasja Rijs

Wasja Rijs

Vrije Universiteit Amsterdam

Master International Crimes and Criminology (cum laude)
Adviseur Openbare Orde en Veiligheid, Gemeente Amsterdam
Coördinator vrijwilligers voorlichting humanitair oorlogsrecht, Rode Kruis